III OSK 3532/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1020/19 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1020/19 oddalił skargę K. F. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP") wydał decyzję, na podstawie której odmówił przyznania skarżącemu, pełniącemu służbę stałą w Policji od [...] listopada 2011 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powodem wydania decyzji odmownej był fakt, że żona policjanta (będąc wówczas również funkcjonariuszem Policji) od 2013 r. do 2017 r. była właścicielem lokalu mieszkalnego w [...], w której to miejscowości oboje małżonkowie pełnili służbę. Organ podkreślił, że lokal ten zaspokajał należne normy zaludnienia przysługujące rodzinie policjantów. I. F. postanowiła lokal ten sprzedać, a rodzina zamieszkała wówczas w domu jej rodziców w [...]. Miejscowość ta nie jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, gdy zaszła jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.). Przesłanką tą jest zbycie przez policjanta lub jego małżonka lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] (zwany dalej: KWP) utrzymał w mocy decyzję KMP, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawo do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Policji jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego. Gdy przydziału takiego nie dokonano i jeżeli policjant nie posiada lokalu, to będąc w służbie stałej przysługują mu świadczenia pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 92 ust. 1. W sytuacji, gdy policjant lub jego współmałżonek posiadał odpowiedni lokal mieszkalny, a następnie go zbył, to żadne z wyżej wymienionych świadczeń mieszkaniowych mu już nie przysługuje. Skarżący nie zgadzając się z powyższą decyzją złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99. Stanął na stanowisku, że stosownie do art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji – co do zasady – policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ on lub jego małżonek zbył własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom (art. 95 powołanej ustawy), który powodował, że zaspokojone były, w rozumieniu przepisów ustawy, potrzeby mieszkaniowe policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W takim bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz, mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, sam się ich pozbył. Sąd podniósł, że miał przy tym na uwadze, że w przypadku zbycia domu, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wyłączona jest możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, a co za tym idzie również możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za jego brak, tylko w przypadku gdy policjant posiadał w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W ocenie Sądu akta sprawy wskazują, iż taka okoliczność zachodziła w sprawie, albowiem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że małżonka skarżącego – I. F. (były policjant KP [...] - zwolniona [...] kwietnia 2018 r.) od 2014 r. i przez kolejne 3 lata pobierała równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem odpowiednio 2 i 3 norm zaludnienia. Ostatnie takie świadczenie żona zainteresowanego otrzymała na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 192 ze zm.). Końcowo Sąd wskazał, że nie dopatrzył się również w sprawie jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania. Skarżący złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, obliczonych zgodnie z normami przepisanymi. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględnioną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu, w świetle których zostało błędnie wskazane, iż skarżący kasacyjnie nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących pobieranie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego; 2. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...], podyktowane błędnym wskazaniem, iż skarżący kasacyjnie spełnia negatywne przesłanki uzasadniające odmowę przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego; 3. § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiej Policji w [...], i odmowę przyznania, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący kasacyjnie spełnia dyspozycję wskazanego przepisu, tj. nie posiada enumeratywnie wymienionych w przepisie tytułów prawnych do wskazanych tamże lokali; 4. § 1 ust. 2. rozporządzenia w zw. z art 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i poprzedzającej jej decyzji Komendanta Miejskiej Policji w [...], a w konsekwencji uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały ujemne przesłanki warunkujące odmowę przyznania świadczenia; II. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 11 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżoną decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.; 1. art. 8 § 1 k.p.a., przez prowadzenie postępowań zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji: a. w sposób niebudzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej; b. nie kierując się zasadami proporcjonalności i równego traktowania, bowiem organ pomimo zaistnienia pozytywnych przesłanek uprawniających do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydał decyzje odmowne; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, a polegającego, na rozpatrzeniu całości, materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało skutek w wydaniu niekorzystnej dla skarżącego kasacyjnie decyzji, bowiem spełnia on ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nadto, w świetle okoliczności sprawy, brak jest jakichkolwiek negatywnych przesłanek uzasadniających wydanie odmownej decyzji; 3. art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez: a. naruszenie zasady przekonywania i brak należytego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi przy jej załatwieniu kierowały się organy; b. nienależyte sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzedzającej jej decyzji, objawiające się w braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł; 4. art. 10 § 1 k.p.a., przejawiające się w braku zapewnienia skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu, w tym braku możliwości należytego i złożenia wyjaśnień dotyczących jego sytuacji mieszkaniowej, a w razie potrzeby przesłuchanie skarżącego; III. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i lapidarnej argumentacji, której nie można uznać za przekonywującą w świetle zapadłego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Wskazał m.in., iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł chybionej interpretacji organów, przyjmując, że skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanek warunkujących otrzymanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyjaśnił, iż w art. 92 ust 1 ustawy o Policji ustawodawca unormował, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Biorąc pod rozwagę literalne brzmienie tego przepisu, a nadto dokonując wykładni w ujęciu pragmatycznym skarżący stwierdził, że jest on uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Bieżący stan rzeczy, nie może być jednak oceniany bez dokonania właściwej wykładni przepisów, w treści których ustawodawca uregulował przesłanki negatywne, uzasadniające odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które zostały bezpośrednio wskazane w przepisach Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy zdaje się kluczowym być uregulowanie wskazane bezpośrednio w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Na gruncie tego przepisu należy wywodzić, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. W oparciu o powyższe skarżący podniósł, że nie utracił, a także nie zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, a tym samym wydane dotychczas rozstrzygnięcia - odmawiające przyznania skarżącemu kasacyjnie przedmiotowego świadczenia należy uznać jako błędne. Zwrócił uwagę, że dom w którym zamieszkiwał wraz rodziną nie był jego własnością - był on własnością jego żony, o czym świadczy akt notarialny zbycia przedmiotowej nieruchomości. Odkreślił także, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek przyczynowy musi być realny, nie wystarczy aby istniała hipotetycznie możliwość odmiennego wyniku sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistnienie takiego wpływu nie zostało w jakikolwiek sposób wykazane, co już tylko z tego powodu czyni zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów procesowych pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym – w uproszczeniu - obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), wyjaśniając zasadność przesłanek, jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 § 1), działania wnikliwego i szybkiego (art. 12). Nadto organy administracyjne mają obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Ocena zachowania organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności tej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zarzucić organowi uchybienia przepisom procesowym wskazanym w skardze kasacyjnej. Organy administracji przytoczonym wymogom sprostały, bowiem – mając na uwadze treść żądania - wyjaśniły sprawę i wydały decyzje zgodne z zasadą praworządności, natomiast kwestia interesu strony nie miała znaczenia, skoro nie można było załatwić sprawy zgodnie z treścią żądania, bo byłoby to sprzeczne z prawem. Zauważenia nadto wymaga, że autor skargi kasacyjnej powołując złamane – w jego ocenie – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie precyzuje w jaki sposób w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do ich naruszenia. Teoretyczne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostały odniesione do faktów zaistniałych w sprawie. Odwoływanie się do twierdzeń ujętych w decyzji z 8 lutego 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem w wyniku tej decyzji postępowanie w sprawie w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego toczyło się ponownie i zostały w jego trakcie ustalone wszystkie, istotne z punktu widzenia prawidłowo zidentyfikowanego przedmiotu sprawy, okoliczności. Zarzucając braki w materiale dowodowym sprawy, skarżący kasacyjnie nie określa jakie dowody i wynikające z nich okoliczności zostały przez organ pominięte. W rozpoznawanej sprawie okolicznością przesądzającą o niespełnieniu przez skarżącego warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była sprzedaż przez żonę skarżącego mieszkania położonego w miejscu pełnienia służby, wypełniającego normy mieszkaniowe przysługujące skarżącemu i jego rodzinie. Ustalenie tej okoliczności zadecydowało o braku możliwości realizacji wniosku skarżącego. Organ w zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przedstawił szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska, przywołał istotne w sprawie dowody, wyjaśnił stronie w sposób jasny i klarowny przesłanki, którymi się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, realizując tym samym kodeksową zasadę przekonywania. To, że strona nie zgadza się z wydaną decyzją, nie oznacza, że organ w toku postępowania nie przestrzegał jego podstawowych zasad. Wszelkie wymogi wynikające z art. 141 p.p.s.a. wypełnia również uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia oraz podał dlaczego przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać za nieuzasadnione. Na usprawiedliwionych zasadach nie zostały oparte również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy przyjęte przez organ nie zostały skutecznie zakwestionowane, wobec tego to nich odniesiona zostanie ocena naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Ustawodawca przewidział zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa - art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego - art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 29 marca 1999 roku, sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). A zatem wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza świadczeń pieniężnych, w razie niemożności przydziału lokalu mieszkalnego, ustawa wymienia prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu - art. 92 ust. 1 ustawy. Takie rozumienie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu. W takim stanie prawnym zasadnym jest uznanie, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe jest uzasadnione tym, iż prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Jest to uprawnienie pochodne do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma ono zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza w zakresie posiadania lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Tę przesłankę trzeba wziąć pod uwagę przy ocenie, czy w rachubę wchodzi substytucyjne uprawnienie do równoważnika pieniężnego. Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy o Policji realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, gdyż zachodzi jedna z przesłanek negatywnych z art. 95 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 95 ust. 1 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi w razie: skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy o Policji (pkt 1), posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (pkt 2), posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3), zbycia przez policjanta lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3 (4). Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu ustawy jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego stanowi zbycie przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu stanowiącego odrębną własność albo dom – art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Przesłanki prawa do lokalu wyznaczają powyższe przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej (art. 97 ust. 1 ustawy) przepisy wykonawcze ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska. Przedstawione powyżej rozumienie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Policji jest zgodne z interpretacją tych przepisów dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji i podzieloną przez Sąd pierwszej instancji, dokonujący jej kontroli. Niezasadne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ich błędnej wykładni. Nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione także zarzuty ich niewłaściwego zastosowania. W rozpoznawanej sprawie przyjęto, że rodzina skarżącego posiadała w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, zaspokajający należne skarżącemu normy zaludnienia. Mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, skarżącemu nie przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego w drodze przydziału. Nie należało się tym samym prawo do pomocy finansowej oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Lokal, stanowiący własność żony skarżącego został przez nią sprzedany, a rodzina zamieszkała w domu teściów skarżącego, położonym w [...], poza miejscem pełnienia służby. Ta zmiana sytuacji mieszkaniowej skarżącego nie oznacza, że nabył on prawo do lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi, który lub którego małżonek zbył lokal mieszkalny, znajdujący się w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i odpowiadający przysługującym funkcjonariuszowi normom mieszkaniowym. Wobec braku prawa do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji skarżącemu nie przysługiwało też uprawnienie do świadczenia zastępczego czyli do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe oznacza, że organy Policji prawidłowo odniosły ustalenia faktyczne przedmiotowej sprawy do przywołanych przepisów ustawy o Policji. W zaistniałych w sprawie okolicznościach nie znajdowały natomiast zastosowania regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie stosował ich organ, nie odwoływał się do nich także Sąd pierwszej instancji. Przepisy rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawową, stanowią uzupełnienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, nie są natomiast zbiorem przepisów odrębnych od uregulowań ustawy o Policji. W § 1 przepisy rozporządzenia określają przesłanki pozytywne pozwalające o ubieganie się o przyznanie świadczenia, jaki i negatywne, których zaistnienie eliminuje możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Aby jednak można było rozpatrywać te przesłanki z mocy ustawy musi powstać prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Gdy takie prawo nie powstaje, gdyż tak jak np. w okolicznościach tej sprawy żona funkcjonariusza zbyła lokal mieszkalny realizujący potrzeby mieszkaniowe, co oznacza że funkcjonariusz utracił prawo do przydziału lokalu mieszkalnego z zasobów Policji i tym samym do wskazanego równoważnika pieniężnego, nie zachodzą podstawy do rozważania przesłanek przewidzianych w § 1 ww. rozporządzenia. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.sa., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.