II SA/Po 1020/19

Dnia 13 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...], po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Komendant Miejski Policji w [...] (zwany dalej: KMP) wydał decyzję, na podstawie której odmówił przyznania policjantowi - St. sierż, K. F., pełniącemu służbę stałą w Policji od dnia [...] listopada 2011 roku (zwanemu dalej: skarżący), równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powodem wydania decyzji odmownej był fakt, że żona policjanta (będąc wówczas również funkcjonariuszem Policji) od 2013 do 2017 roku była właścicielem lokalu mieszkalnego w [...], w której to miejscowości oboje funkcjonariuszy pełniło służbę. Organ podkreśli, że lokal ten zaspokajał należne normy zaludnienia przysługujące rodzinie policjantów. I. F. postanowiła lokal ten sprzedać, a rodzina zamieszkała wówczas w domu jej rodziców w [...]. Miejscowość ta nie jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, gdy zaszła jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (zwanej dalej: ustawa). Przesłanką tą jest zbycie przez policjanta lub jego małżonka lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, znajdującego się w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej (art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. F. zarzucając organowi bezzasadne zastosowanie w sprawie art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy, uznając, że jest to autorska wykładnia przepisów ustawy, dokonana przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącego wszystkie świadczenia mieszkaniowe uregulowane w ustawie o Policji są uprawnieniami alternatywnymi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Komendant Policji (zwany dalej: KWP) utrzymał w mocy decyzję KMP, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawo do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariuszy Policji jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego. Gdy przydziału takiego nie dokonano i jeżeli policjant nie posiada lokalu, to będąc w służbie stałej przysługują mu świadczenia pieniężne, a mianowicie pomoc finansowa, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 92 ust. 1. W sytuacji, gdy policjant lub jego współmałżonek posiadał odpowiedni lokal mieszkalny, a następnie go zbył, to żadne z wyżej wymienionych świadczeń mieszkaniowych mu już nie przysługuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższe orzeczenie KWP wniósł K. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów: 1. art. 92 ust. 1 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161, ze zm.; zwanej dalej: ustawa) poprzez odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący spełnia ustawowe przesłanki do jego pobierania, a także brak jest ujemnych przesłanek, a decyzja organu w tym zakresie nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a związanej; 2. art. 95 ust. 1 ustawy o Policji poprzez odmowę przyznania świadczenia, podczas gdy skarżący nie spełnia negatywnych przesłanek wymienionych w treści wskazanego przepisu; 3. § 1 ust. 1 pkt 1-6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130, ze zm.; zwanego dalej: Rozporządzenie) poprzez odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy skarżący spełnia dyspozycję wskazanego przepisu tj. nie posiada enumeratywnie wymienionych w przepisie tytułów prawnych do wskazanych tamże lokali; 4. § 1 ust. 2 Rozporządzenia poprzez odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu opierając się na wymienionym przepisie, podczas gdy K. F. nie spełnia ani jednej ujemnej przesłanki wskazanej w tymże przepisie warunkującą odmowę przyznania świadczenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: Kpa) poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku należącego do organów administracji publicznej, stojących na straży praworządności, które winny przy wydawaniu decyzji rozpatrzyć materiał dowodowy w całości, poddać go skrupulatnej analizie i dokonać w sposób rzetelny wykładni przepisów prawa, na podstawie których podejmowane jest rozstrzygnięcie; 2. art. 8 Kpa w zw. z art. 11 Kpa w zw. z art. 15 Kpa poprzez arbitralne działania organu I instancji objawiające się w braku przeprowadzenia odpowiedniego i rzetelnego postępowania dowodowego i działania Organu II instancji, który w uzasadnieniu wydanej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszoinstacyjnego nie dostrzegł uchybienia przepisów prawa w postaci błędnego ich zastosowania, a tym samym powielił jedynie argumentację KMP, opisując jedynie szerzej zastosowanie w sprawie przepisu prawa administracyjnego materialnego; 3. przepisu art. 10 § 1 Kpa przejawiającym się w braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym braku możliwości należytego złożenia wyjaśnień dotyczących jego sytuacji mieszkaniowej, a w razie potrzeby przesłuchanie skarżącego. Wobec postawnych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ wywodził, iż policjant nie posiada uprawnień do lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, z uwagi na fakt zbycia przez współmałżonka lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i zaspokajającego rodzinie policjanta należne normy zaludnienia. Jest to główna przesłanka wynikająca z art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy eliminująca właśnie skarżącego z kręgu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tłumaczenie skarżącego, że jeśli nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy przyznać uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest, w ocenie organu, błędne. Komendant wywodził, że wszystkie świadczenia mieszkaniowe przyznawane funkcjonariuszom Policji nie są świadczeniami obligatoryjnymi, lecz przyznawanymi po złożeniu wniosku i wydaniu decyzji administracyjnej. Dotyczy to również przyznania lokalu mieszkalnego, a sam skarżący nigdy takiego wniosku nie złożył. Organ wywodził, że pełnomocnik skarżącego utrzymuje, że zgodnie z rozporządzeniem MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, prawo do tego świadczenia nie przysługiwałoby tylko w przypadku, gdyby to policjant zbył posiadany lokal mieszkalny, a nie jego współmałżonek. Takie rozumowanie organ uznał za błędne i argumentował, że wymienione wcześniej Rozporządzenie, w drodze delegacji ustawowej, jest uzupełnieniem do art. 92 ust. 1 ustawy, a nie zbiorem przepisów i to odrębnych od uregulowań całego rozdziału 8 ustawy. Zdaniem Komendanta do naruszenia prawa nie doszło. Fakt posiadania przez współmałżonka lokalu mieszkalnego, a następnie jego zbycie, eliminuje policjanta z przyznania prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro zatem policjant nie ma prawa do przyznania takiego lokalu, gdyż wystąpiła jedna z przesłanek wynikających z art. 95 ust 1 ustawy, to tym bardziej nie można w takim przypadku przyznać świadczeń będących zastępczą formą realizacji tego prawa. Organ nie uznał również zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie zarzucił, iż pełnomocnik skarżącego nie wskazał o jakie dokumenty organ mógłby rozszerzyć swoje postępowanie. Tymczasem organy dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Podkreślono również, że w toku prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji strona została wezwana do uzupełnienia dokumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem organu zaś nie było potrzeby by wzywać policjanta do składania dodatkowych wyjaśnień, gdyż w żaden sposób nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie. Kluczowym bowiem dowodem w sprawie był akt notarialny świadczący o tym, że żona policjanta posiadała lokal mieszkalny w [...] o powierzchni mieszkalnej zaspokajającej należne normy zaludnienia, a następnie go sprzedała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd podzielił tak ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań, jak i argumentację organów, przytoczoną powyżej. Należy mieć bowiem na uwadze, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 NSA wywodził, iż ustawa o Policji, w art. 88 ust. 1, stanowi co do zasady, iż "policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Należy, zdaniem NSA, przyjąć, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy). Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy prowadzi, w ocenie NSA, do wniosku, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r. sygn. I SA 2167/97 - niepubl.). Powołany wyżej przepis art. 88 ust. 1 jest funkcjonalnie powiązany z treścią art. 90 ustawy, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego w tym przepisie zasobu mieszkaniowego, przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów. Pomoc finansowa zatem, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia, według NSA, sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, w ocenie NSA, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy. NSA wskazał przy tym, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. A więc ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy. Pogląd ten znajduje wsparcie w szczególności w zestawieniu z przepisem art. 95 pkt 4 ustawy (administracyjną sankcją utraty prawa do lokalu w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w art. 95 pkt 2). Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu zatem wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy). W konsekwencji taki policjant nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 9 ustawy. Powyższe rozważania doprowadziły NSA do konkluzji, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy). Przenoszą powyższe rozważania na grunt sprawy Sąd wskazuje, iż przytoczoną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela i czyni własną. Z tego względu Sąd stanął na stawisku, że stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji – co do zasady – policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ on lub jego małżonek zbył własnościowe prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom (art. 95 powołanej ustawy), który powodował, że zaspokojone były, w rozumieniu przepisów ustawy, potrzeby mieszkaniowe policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W takim bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sam się ich pozbył (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 36/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd miał przy tym na uwadze, że w przypadku zbycia domu, o czym stanowi przywołany art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wyłączona jest możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, a co za tym idzie również możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za jego brak, tylko w przypadku gdy policjant posiadał w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 859/09, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), W ocenie sądu akta sprawy wskazują, iż taka okoliczność zachodziła w sprawie, albowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że małżonka skarżącego - I. F. (były policjant KP [...] - zw. [...] kwietnia 2018r.) od 2014 roku i przez kolejne 3 lata pobierała równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem odpowiednio 2 i 3 norm zaludnienia. Ostatnie takie świadczenie żona zainteresowanego otrzymała na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (t. jedn. Dz. U. z 2014, poz. 192 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się również w sprawie jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania. W opisanych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.,), orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 07 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).