II SA/Ke 452/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/14/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego oddala skargę. W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Bodzechów działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., nr 180, poz. 1493 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.r." podjęła uchwałę nr VI/14/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. W § 2 ust. 1 uchwały postanowiono, że Zespół liczy 12 członków i w jego skład wchodzą: przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bodzechowie (pkt 1), przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Bodzechowie (pkt 2), przedstawiciel Posterunku Policji w Bodzechowie Komisariatu Policji w Ćmielowie (pkt 3), przedstawiciele oświaty (pkt 4), przedstawiciel ochrony zdrowia (pkt 5), przedstawiciel organizacji pozarządowych (pkt 6), przedstawiciel kuratorów sądowych z Zespołu Kuratorów Sądowych działających przy Sądzie Rejonowym w Ostrowcu Św. (pkt 7), przedstawiciel Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Św. (pkt 8). Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały posiedzenia Zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Stosownie zaś do § 4 ust. 6 uchwały członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych. W treści § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały postanowiono, że Wójt Gminy Bodzechów odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe. Stosownie do § 6 ust. 1 uchwały Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Prokurator Okręgowy w Kielcach wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę Rady Gminy Bodzechów, zarzucając temu aktowi istotne naruszenia prawa, tj: 1) art. 9a ust. 3 - 5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów a dodatkowo zmodyfikowanie postanowienia ustawy poprzez pominięcie możliwości udziału w pracach zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; 2) art. 9a ust. 7, ust. 10, ust. 13 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust. 2, § 4 ust. 6 i § 6 ust. 1 uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r.; 3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały przesłanki odwołania przez wójta Gminy Bodzechów członka zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, do czego brak było uprawnień. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1, § 4 ust. 2 i 6, § 5 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bodzechów wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga ta jest bezprzedmiotowa z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały, poprzez podjęcie uchwały nr XIV/76/2019 Rady Gminy Bodzechów z dnia 5 września 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Organ wskazał, że objęty skargą akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego, a także nie może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego uchylenie, a w konsekwencji nie stanowi podstawy do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy działała na podstawie delegacji ustawowej zwartej w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej jest błędne, jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19). Błędny jest więc pogląd Prokuratora, że uchwała bezwzględnie nie może regulować jeszcze raz tego, co jest zawarte w ustawie. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, lektura poszczególnych postanowień uchwały pozwala stwierdzić, że powtarzane zapisy ustawowe czynią tekst uchwały czytelnym i spójnym, a przy tym regulującym kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia uchwały nie były przy tym modyfikacją zapisów ustawowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że § 2 ust. 1 pkt 1-8 uchwały, którym postanowiono, że Zespół liczy 12 członków i w jego skład wchodzą: przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bodzechowie, przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Bodzechowie, przedstawiciel Posterunku Policji w Bodzechowie Komisariatu Policji w Ćmielowie, przedstawiciele oświaty, przedstawiciel ochrony zdrowia, przedstawiciel organizacji pozarządowych, przedstawiciel kuratorów sądowych z Zespołu Kuratorów Sądowych działających przy Sądzie Rejonowym w Ostrowcu Św., przedstawiciel Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Ostrowcu Św., jako wskazanie przedstawicieli określonych podmiotów, w ocenie Sądu, było dopuszczalne - konkretyzowało bowiem, w warunkach danej gminy, skład zespołu interdyscyplinarnego. Wbrew stanowisku Prokuratora powyższa regulacja nie stanowi również katalogu zamkniętego, co oznacza, że nie jest wyłączona możliwość udziału w pracach Zespołu prokuratorów. Podkreślić należy, że wskazanie konkretnych osób wchodzących w skład Zespołu należy do kompetencji Wójta, o czym Rada Gminy postanowiła w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazując, że członków zespołu powołuje Wójt Gminy Bodzechów w drodze zarządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Niezasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu delegacji i powtórzenia oraz zmodyfikowania w § 4 ust. 2, § 4 ust. 6 i § 6 ust. 1 uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały posiedzenia Zespołu odbywają się w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, zatem przepis ten nie stanowi modyfikacji art. 9a ust. 7 u.p.p.r., stanowiącego: "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące.". W istocie zawartość treściowa pozostaje ta sama, co należy uwzględnić przy dokonaniu oceny, czy naruszenie prawa ma w tym przypadku charakter istotny. W ocenie Sądu, regulacja ta nie narusza prawa w sposób istotny, nie jest bowiem modyfikacją przepisu ustawy, natomiast można uznać ją za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego. Podobnie należy ocenić postanowienia zawarte w § 4 ust. 6 uchwały, w którym postanowiono, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych. Przyjęta w akcie prawa miejscowego regulacja stanowi dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9a ust.13 u.p.p.r., zgodnie z którą członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Również treść § 6 ust. 1 uchwały "Zespół może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach" odpowiada przepisowi zawartemu w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Sąd uznał powyższe powtórzenia przepisów ustawy zawarte w zaskarżonej uchwale za dopuszczalne, gdyż w każdym przypadku stanowią one powtórzenia dosłowne przepisów ustawy i nie modyfikują ich treści. Innymi słowy, zarzucane naruszenia prawa nie noszą cech istotnych naruszeń, uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały. Odnośnie do regulacji zawartej § 5 ust. 2 pkt 3 uchwały, zgodnie z którą Wójt Gminy Bodzechów odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe wskazać należy, że regulacja ta - zdaniem składu orzekającego - wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. W świetle treści powołanego przepisu ustawy rada gminy może uregulować tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W ocenie Sądu, Rada Gminy miała prawo - wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania jej członków z naruszeniem przepisów prawa (skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe) - na wprowadzenie regulacji mającej na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu. W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd oceniał również, czy zaskarżone przepisy prawa miejscowego są proporcjonalne do celu delegacji ustawowej. Zgodnie z § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały (co odpowiada art. 9a ust. 2 u.p.p.r.) członków Zespołu przed upływem kadencji odwołuje Wójt Gminy Bodzechów w drodze zarządzenia, które stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego. Dopiero bowiem w momencie odwołania członka zespołu - w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe - nastąpi konkretyzacja okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby - lub nie - odwołanie. Zdaniem Sądu, organy samorządu terytorialnego, powinny mieć możliwość zapewnienia sprawnego funkcjonowania zespołu, skoro ustawodawca nie przewidział szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. W ocenie Sądu, zaskarżony przepis uchwały w sposób czytelny i jasny określała przesłanki odwołania. Milczenie ustawodawcy w zakresie określenia przesłanek odwołania członków zespołu nie może powodować sytuacji, w której organy gminy byłyby de facto "zmuszone" do tolerowania uczestnictwa w pracach Zespołu osób, które w sposób oczywisty naruszają prawo (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1127/19). W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a w konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Końcowo wskazać należy, że okoliczność, iż została podjęta nowa uchwała, która wyeliminowała z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się kiedy uchwała w pierwotnym brzmieniu już nie obowiązuje, ani tym bardziej nie powoduje niedopuszczalności skargi. Uchylenie przez organ uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje bowiem skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności. Powoduje to, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2019 r. i powołane w nim orzecznictwo NSA; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione powyżej stanowisko zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994r. z. 2 poz. 44), w której stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.