I OSK 2106/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.F., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 596/21, w sprawie ze skargi Z.F., na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia 5 marca 2021 r. nr WS-VI.7534.3.73.2018.MK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 596/21 oddalił skargę Z.F. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 5 marca 2021 r., znak WS-VI.7534.3.73.2018.MK utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 28 marca 2018 r., znak GN.II.6821.1.101a.2013.JM o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako części działek ewidencyjnych nr [..], położonych w K., obr. [..], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa dawnej parceli kastaralnej [..] gm. kat. K. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej: p.u.s.a) przez oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego zgodnie z wnioskami skargi, - co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Wojewoda Małopolski przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, 2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie wskazanych przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, albowiem organy administracji zaniechały w szczególności ustalenia, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia i czy był to cel publiczny na przedmiotowych nieruchomościach, oznaczonych jako części działek nr [..] (dalej: nieruchomość) pomimo, że nieruchomość nie została zagospodarowana w całości zgodnie z rzekomym celem określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym, b) nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. celem ustalenia rzeczywistego i skonkretyzowanego celu wywłaszczenia, mimo, że organ I instancji w zasadzie nie przeprowadził w tym względzie żadnego postępowania dowodowego (i kilkukrotnie rażąco naruszył zasady jego prowadzenia określone w k.p.a.), jak również mimo wniosku skarżących i zarzutów odwołania, c) pominięto, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, mimo, iż fakt ten został udowodniony podczas przeprowadzonych w dniu 20 marca 2015 r. oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nie rozpatrzono całego zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie, d) bezpodstawne uznano, w ślad za organem I i II instancji, że część działki [..] mieści się w granicach pasa drogowego i nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierczyni poprzedniego właściciela, a tym samym odstąpiono od zbadania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości - podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżanej decyzji w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej. Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to dostrzegłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w ustalaniu stanu faktycznego przez organy i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagała się tego skarżąca; 3. art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że: - Wojewoda Małopolski nie wypowiedział się co do części zarzutów odwołania, w tym zarzutu braku realizacji celu wywłaszczenia, zasłaniając się jedynie stwierdzeniem, że nieruchomość została wywłaszczona na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. pod rozbudowę zaplecza Szpitala [..] w K. oraz budowę osiedla "[..]", - podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który błędnie nie został przez Sąd zastosowany, a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności przez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie w skardze. II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1. art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez: a) bezzasadne powielenie przez Sąd stanowiska organów i przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości z całą pewnością doszło do realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany. Przedmiotowy stan faktyczny sprawy nie uprawniał organów administracji do odmowy zwrotu nieruchomości, a w szczególności tych obszarów (części nieruchomości), które nie zostały wykorzystane w ogóle, gdyż nawet w takiej sytuacji na organach nadal spoczywał obowiązek zbadania realizacji skonkretyzowanego w decyzji lokalizacyjnej celu wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach, b) bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości podczas gdy organy administracyjne obu instancji oraz Sąd w żadnym zakresie nie zbadały wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedwczesnego i niepopartego dokładną analizą zaskarżonego orzeczenia, c) zaniechanie ustalenia czy (jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła wszystkie działki ewidencyjne objęte niniejszym postępowaniem; 2. art. 137 ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej nieruchomości to niemożliwy jest zwrot niewykorzystanej części, podczas gdy: a) z treści art. 137 ust. 2 u.g.n. nie wynika zakaz zwrotu części niewykorzystanej nieruchomości, dopuszczalny jest zatem zwrot części nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia jedynie w części, b) wykładnia art. 137 ust. 2 u.g.n. w sposób jasny wskazuje, iż w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, c) wykładnia taka prowadzi do naruszenia prawa do zwrotu części wywłaszczonej, a niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, a tym samym również prawa własności; 3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez ich błędne niezastosowanie, polegające na pominięciu ww. regulacji przy dokonywaniu subsumpcji i uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy (ewentualny) zwrot części nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia (a z całą pewnością cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na każdej z ww. działek i na pełnym ich obszarze) jest niemożliwy, pomimo, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach (w ciągu 7 lat nie rozpoczęto realizacji, a w ciągu 10 lat od wydania przedmiotowego orzeczenia celu nie zrealizowano), których upływ nakłada obowiązek zwrotu części niewykorzystanych nieruchomości, co doprowadziło Sąd do naruszenia art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczona nieruchomość należąca uprzednio do skarżącej mimo jej braku wykorzystania (na pełnym obszarze) nie podlega zwrotowi, a w konsekwencji: 4. naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1087, dalej: u.d.p.) przez jego błędne zastosowanie i przedwczesne przyjęcie, że część działki o nr [..] stanowi pas drogowy ul. [..] w K., a tym samym stanowi drogę publiczną, mimo nieprzeprowadzenia uprzednio pełnego postępowania dowodowego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powołanych zarzutów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym część zarzutów dotyczy łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy został zweryfikowany i ustalony stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Zarzutami niewłaściwego zastosowania prawa materialnego lub błędnej wykładni nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, temu celowi służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W punkcie II skargi kasacyjnej jako formę naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię. Nie zachowano jednak w tym względzie konsekwencji, skoro kolejne zarzuty II.3 i II.4 dotyczące art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 137 ust. 2 u.g.n. oraz art. 2a u.d.p. odnoszą się do "błędnego zastosowania/niezastosowania", co wskazuje raczej na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Również sam zarzut błędnej wykładni nie został jednak prawidłowo sformułowany. W pkt II.1 skargi kasacyjnej, nominalnie odnoszącym się do błędnej wykładni, zarzut sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących określenia celu wywłaszczenia i jego realizacji, a w następstwie tego, do kwestionowania zastosowania prawa materialnego, brak jest argumentów odnoszących się do kwestii związanych z interpretacją przepisów. Podobnie wygląda sprawa w przypadku zarzutu z pkt II.2 i II.3 w części, w jakiej zawiera on wskazanie na błędną wykładnię art. 137 ust. 2 i ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Również w tych przypadkach nominalnemu wskazaniu na błędną wykładnię nie towarzyszy argumentacja odwołująca się do dyrektyw interpretacyjnych i rozumienia tekstu prawnego (treści normy prawnej w ujęciu derywacyjnym), natomiast zarzuty te kwestionują ustalenia faktyczne co do zrealizowania celu wywłaszczenia i zasadność odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Ten stan wskazuje, że zarzuty dotyczące prawa materialnego w żadnym zakresie nie odnoszą się do kwestii wykładni, a co najwyżej do prawidłowości zastosowania prawa materialnego, i w takim też zakresie mogą jedynie podlegać rozpoznaniu. Rygorystyczne potraktowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanej w skardze kasacyjnej formy naruszenia prawa materialnego jako błędnej wykładni musiałoby w przeciwnym przypadku doprowadzić do oddalenia tych zarzutów, albowiem nie odnoszą się one w sferze argumentacji i uzasadnienia do kwestii wykładni. W opisanej sytuacji, zasadność zastosowania określonych przepisów prawa materialnego zależy od ustalonego stanu faktycznego. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wymaga zatem w pierwszej kolejności rozważania zarzutów dotyczących przepisów postępowania. Należy przy tym zastrzec, że przepisy art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. są przepisami wyznaczającymi samą treść rozstrzygnięcia, a nie odnoszą się do procesu czynienia ustaleń faktycznych. O tym, czy Sąd I instancji miał podstawy do oddalenia skargi czy też do jej uwzględnienia, nie stanowią samodzielnie wskazane przepisy. Nie jest uzasadnione stanowisko, że w sprawie nie ustalono celu wywłaszczenia i nie zweryfikowano jego publicznego charakteru. Organy jednoznacznie stwierdziły, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej z 17 września 1958 r., była rozbudowa zaplecza szpitala [..] w K., a w szczególności realizacja budowy zaplecza gospodarczego, w ramach którego miały powstać m.in. przyszpitalna pralnia wraz z infrastrukturą zaplecza (drogi i tereny wolne do zabudowy kubaturowej). Cel ten określono na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej: wniosku o wywłaszczenie z 24 lipca 1958 r., decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie nr 75/58 z 22 maja 1958 r. zatwierdzającej lokalizację szczegółową osiedla mieszkaniowego "[..]" oraz mapy zatytułowanej "Teren pod budynki gospodarcze Szpitala [..]" i opatrzonej informacją, że "D. stwierdza, że wnioskowany teren mieści się w ramach lokalizacji szczegółowej ostatecznej objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym". Tym ustaleniom w skardze kasacyjnej nie przeciwstawiono dowodów, mogących wskazywać na odmienny cel wywłaszczenia. Publiczny charakter tak określonego celu nie budzi wątpliwości, skarżąca ubiegając się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionuje przy tym skuteczności samego wywłaszczenia, postępowanie nie dotyczy stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, kwestia dopuszczalności samego wywłaszczenia nie jest zatem przedmiotem ustaleń. Jest to przy tym cel dostatecznie skonkretyzowany, który pozwala na weryfikację, czy powstałe zagospodarowanie i sposób wykorzystywania nieruchomości realizuje cel wywłaszczenia. Rozbudowa zaplecza szpitala jednoznacznie wskazuje funkcję, jaka ma być na wywłaszczonym terenie zrealizowana. Prawidłowo została również zweryfikowana kwestia realizacji celu wywłaszczenia. Organy prześledziły na podstawie zdjęć lotniczych z lat: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003 zmiany w sposobie zagospodarowania terenu, przeprowadziły też wizję lokalną. Potwierdzono, że istniejące zagospodarowanie powstało do roku 2003, co ma znaczenie ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11. Protokół rozprawy połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 4 kwietnia 2014 r. potwierdza, że działki zlokalizowane są w granicach kompleksu zaplecza szpitala, zaś działka drogowa [..] wschodnią granicą przylega do ogrodzenia metalowego na podmurówce z wjazdem W przypadku działek [..] ich granice w części przebiegają wzdłuż ogrodzenia metalowego na podmurówce, ogrodzenia metalowego z bramą wjazdową, ogrodzenia z siatki metalowej na podmurówce. Działka [..] położona jest wewnątrz kompleksu, jej granic nie wyznacza zatem przebieg ogrodzenia, zajęta jest pod stację trafo. Sposób zagospodarowania tak zlokalizowanych w ramach kompleksu szpitalnego działek jest zróżnicowany. Zabudowa kubaturowa mieści się na działkach [..] i [..], są to obiekty wspominanej stacji trafo oraz budynku pralni szpitala. Na pozostałych terenach stwierdzono zlokalizowanie dróg, chodników oraz istnienie zieleni. Pod powierzchnią gruntu stwierdzono nadto istnienie infrastruktury technicznej, co najmniej w zakresie urządzeń energetycznych zrealizowanej w ramach budowy zaplecza szpitala. Poza działką drogową [..], pozostałe działki objęte postępowaniem zostały nadto oddane w 2004 r. w użytkowanie Szpitala [..] w K. Wywiedziony na tej podstawie wniosek, że cel wywłaszczenia został na tych działkach zrealizowany, jest prawidłowe. Materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego. Istnienie w obszarze kompleksu szpitalnego terenów pozbawionych zabudowy kubaturowej, obszarów zieleni i zadrzewień jest funkcjonalnie uzasadnione i nie świadczy, że w tym zakresie na działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Stanowisko reprezentowane przez skarżącą prowadziłoby do nieżyciowego i afunkcjonalnego rozwiązania, w którym w obszarze wykorzystywanym przez szpital, niewielkie obszarowo tereny oddane byłyby we własność innym podmiotom, z prawem właściciela do ich wykorzystywania na własne potrzeby. W orzecznictwie aprobowany jest trafny pogląd, że w przypadku wywłaszczenia pod realizację inwestycji o złożonym charakterze, a nie pod konkretnie określony pojedynczy obiekt, realizacja celu wywłaszczenia polega na zagospodarowaniu terenu w sposób pozwalający realizować funkcję takiej inwestycji. Za taki rodzaj inwestycji należy uznać rozbudowę zaplecza szpitala. Nie jest uzasadniony zarzut bezpodstawnego uznania, że działka [..] stanowi drogę publiczną. Podstawą do tego ustalenia jest pismo zastępcy dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 13 listopada 2013 r., w którym podano, że objęta wnioskiem o zwrot część działki [..] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej – ulicy [..]. Ulica ta na podstawie uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych (Dz. Urz. Woj. Krak. z 7 lipca 1986 r., nr 10), zaliczona została do dróg lokalnych miejskich. Następnie zgodnie z ustawą z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872) stała się drogą publiczną o kategorii gminnej. Do pisma załączono mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesioną granicą pasa drogowego na przedmiotowym odcinku. Przeciwko tym ustaleniom skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu. W postępowaniu administracyjnym nie naruszono zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 136 k.p.a., skarżąca nie wskazała w skardze kasacyjnej jakie konkretnie dowody uzupełniające zostały przez nią zawnioskowane bądź były konieczne, a ich przeprowadzenie zostało przez organ odwoławczy zaniechane. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest pozbawiony rzeczowego uzasadnienia. Także Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku zawiera wymagane elementy i pozwoliło na kontrolę instancyjną wyroku. Nie jest skuteczne formułowanie zarzutów dotyczących uzasadnienia decyzji czy wyroku w oparciu o stan faktyczny odmienny od ustalonego w sprawie, bez uprzedniego wykazania, że stan ten jest fałszywy. Takiej weryfikacji ustaleń faktycznych skutecznie w skardze kasacyjnej nie przeprowadzono, wobec czego zarzuty dotyczące uzasadnienia podjętych decyzji i wydanego wyroku nie znajdują potwierdzenia. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty dotyczące prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej, wbrew literalnemu brzmieniu zarzutów, nie podniesiono argumentów względem wykładni prawa materialnego, zarzut błędnej wykładni nie poddaje się zatem weryfikacji. Natomiast zarzuty niewłaściwego zastosowanie prawa materialnego nie znajdują potwierdzenia. Zarzutami tymi nie można podważać ustaleń faktycznych. Zarzuty dotyczące przepisów postępowania nie potwierdziły zarzutów przyjęcia fałszywych ustaleń faktycznych w sprawie. W takiej sytuacji zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogą odnieść skutku. Skoro zrealizowano cel wywłaszczenia na wywłaszczonych działkach, to w tym zakresie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n W żadnym zakresie wywłaszczony grunt nie okazał się zbędny dla celu wywłaszczenia. Nie jest także trafny zarzut błędnego zastosowania art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wywłaszczona działka w granicach aktualnej działki [..] stanowi drogę publiczną, zatem o tym, czyją stanowi własność, rozstrzyga art. 2a ustawy o drogach publicznych. Skoro w sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. i zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tych przepisów nie znajduje potwierdzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.