III FSK 3350/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia WSA (del.) Marek Kraus (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 402/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Gminy H. z dnia 21 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy H. z dnia 21 marca 2019 r., nr [...] w całości. 1. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 402/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej jako "WSA" lub "Sąd pierwszej instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. (dalej jako "Skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy H. (dalej jako "Rada Gminy") z dnia 21 marca 2019 r., nr [...] (dalej jako "uchwała") w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oddalił skargę. 2.1. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1439, dalej jako "u.c.p.g.") w związku z przekroczeniem delegacji ustawowej i zróżnicowanie w § 2 i § 3 stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonych metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, podczas gdy przy wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego rada gminy, zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., obowiązana jest do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 21 marca 2019 r., nr [...], w całości. 2.2. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy H. wniósł o jej oddalenie. 3. WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prokurator stoi na stanowisku, że uchwała Rady Gminy jest częściowo sprzeczna z prawem, w zakresie postanowień jej § 2 i § 3, w związku ze zróżnicowaniem gospodarstw domowych, w odniesieniu do których przyjęto naliczanie opłat z uwagi na liczbę wchodzących w ich skład osób, dla którego to zróżnicowania brak jest podstaw w delegacji ustawowej. Sąd pierwszej instancji powołał treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oraz wskazał, że w zakresie wykładni pojęcia "naruszenia prawa" należy posiłkować się przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej: u.s.g.). W ocenie WSA w Rzeszowie brak było w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy dopuściła się naruszenia prawa wydając zaskarżoną uchwałę, a tym bardziej, że naruszenie to miało charakter istotny. Sąd przytoczył brzmienie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. oraz art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wyjaśniając, że powołane przepisy, określające modele kształtowania systemu pobierania opłat, prezentują różne sposoby ich naliczania, bez określania bezwzględnego obowiązku skorzystania tylko i wyłącznie z jednego z nich. Co więcej, w ocenie Sądu pierwszej instancji kryteria, na których te modele się opierają, w niektórych przypadkach są zbieżne. Zdaniem WSA zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być kształtowana w oparciu o kryterium liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, tak więc wymierzanie jej, niejako łącznie, w odniesieniu do gospodarstw domowych, na co pozwala art. 6j ust. 2 u.c.p.g., mogących obejmować zarówno jedną, jak i więcej niż jedną liczbę osób, z uwzględnieniem tej właściwości gospodarstwa, nie pozwala upatrywać w tym naruszenia prawa. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., odsyłający do art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g, nie zawiera bowiem postanowień stanowiących o bezwzględnej konieczności rozłącznego stosowania tylko jednej z metod wymierzania opłaty. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przepisy u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie powzięcia zaskarżonej uchwały, tj. 21 marca 2019 r., nie zawierały regulacji pozwalających wprost na łączenie kryteriów różnicujących stawki opłaty, jednakże możliwość tego rodzaju wynikała nie tylko z wykładni gramatycznej całokształtu regulacji u.c.p.g., ale również wykładni systemowej i funkcjonalnej tych przepisów. W związku z powyższym WSA uznał za nieuprawnione stanowisko zawarte w skardze, zgodnie z którym gmina, decydując się na naliczanie opłaty w odniesieniu do gospodarstwa domowego, nie może różnicować przyjętych stawek w oparciu o liczbę członków danego gospodarstwa. Argumentem przemawiającym za zasadnością stanowiska Skarżącego nie mogło również być to, że liczby mieszkańców danej nieruchomości nie można utożsamiać z liczbą osób wchodzących w skład konkretnego gospodarstwa domowego. Tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Gminy nie wykroczyła poza wynikającą z u.c.p.g. delegację. 4. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Prokurator, zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. – wyrażającą się w uznaniu za dopuszczalne zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, podczas, gdy przy wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, rada gminy zgodnie z art. 6j ust. 2 w/w ustawy obowiązana była do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając na uwadze powyższe Prokurator na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 21 marca 2019 r., nr [...], w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty w całości. Jednocześnie Skarżący na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. 5.2. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzut w oparciu o pierwszą z wyżej wymienionych podstaw. 5.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., a konkretnie możliwości wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców, a więc w zależności od kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu tekstu jednolitego z 2018 r.), zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem wskazać, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Należy podkreślić, że tylko jeden z wyżej wymienionych przepisów, tj. art. 6j ust. 2 u.c.p.g, posługuje się zwrotem "gospodarstwo domowe". Z jego treści nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Przeciwnie, regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Również w judykaturze zauważa się, że ustawodawca zdecydował, iż w przypadku przyjęcia metody od gospodarstwa domowego, powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie normatywne "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2113/19, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3585/21, CBOSA). W konsekwencji radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., przy czym – w świetle art. 6j ust. 2 ustawy – gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16, CBOSA). Natomiast zgodnie z przepisem art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością – liczebnością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2a jest nieuprawnione. Podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 – w ust. 2a, nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego (por. m.in. NSA z dnia 24 lutego 2021 sygn. akt III OSK 3585/21, CBOSA). W związku z powyższym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., jest nieprawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto, zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2593/21, CBOSA). Zaprezentowany przez Radę Gminę w podjętej uchwale z dnia 21 marca 2019 r. nr VI/37/2019, a zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób zastosowania tej regulacji oznacza zatem ustalenie więcej niż jednej dopuszczalnej stawki opłaty, a także oparcie tej opłaty na kryterium nieprzewidzianym w ustawie. Zasadne zatem jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora, że zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. 5.4. Zaznaczyć należy, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi; naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów prawa materialnego oznaczają istotne naruszenie przez uchwałę prawa i w konsekwencji skutkują stwierdzeniem jej nieważności. 5.5. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną, wraz z zawartym w niej wnioskiem o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił na podstawie powyższego przepisu zaskarżony wyrok oraz działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości tj. w zakresie w jakim domagał się Prokurator we wniesionej do WSA skardze. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. s. NSA Tomasz Zborzyński s. NSA Paweł Borszowski s. del. WSA Marek Kraus [pic]