II OSK 2469/21

Dnia 4 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 208/21 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r., nr SKO.73.439.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1.1. Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., II SA/Ol 208/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (SKO lub Kolegium) z 12 stycznia 2021 r., nr SKO.73.439.2020, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 1.2. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Z.B. wniósł do Urzędu Gminy w J. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku obory na budynek do produkcji elementów metalowych na działce nr [...] obręb [...], gm. [...]. We wniosku podano, że parametry techniczne inwestycji nie ulegną zmianie. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 208/21 kolejno wskazano, że Wójt Gminy [...] (organ I instancji) decyzją z 28 października 2020 r. (dwie poprzednie decyzje tego organu zostały uchylone przez organ odwoławczy) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (obory) na budynek produkcyjny (produkcja elementów metalowych) na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ gminy podał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). W wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest tożsamej zabudowy, tj. zabudowy o funkcji produkcyjnej. Organ gminy podniósł, że zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na produkcyjny pośród istniejących terenów rolnych oraz zabudowy zagrodowej stoi w konflikcie z zastanym ładem przestrzennym i istniejącymi uciążliwościami. Według organu gminy w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajdują się budynki, na podstawie których można stwierdzić kontynuację funkcji dla wnioskowanej zabudowy na zasadach dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym, gdzie dominują tereny rolnicze, ustalenie warunków zabudowy dla działalności produkcyjnej godziłoby w ład przestrzenny. 1.3. Dalej w wyroku II SA/Ol 208/21 przywołano, że od powyższej decyzji Wójta odwołał się Z.B., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) - poprzez brak podjęcia przez organ wydający decyzję wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności obejmujących ustalenie stopnia uciążliwości jaką miałaby się charakteryzować funkcja produkcyjna zabudowy, czego wynikiem było błędne ustalenie, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem doszłoby do powstania konfliktu z zastanym ładem przestrzennym, a tym samym zaistniałaby sytuacja naruszenia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia specyficznej charakterystyki urbanistycznej i geograficznej miejscowości [...], gmina [...], co skutkowało bezzasadną odmową rozszerzenia granicy obszaru analizowanego w kontekście badania przesłanki "zasady dobrego sąsiedztwa", 3) art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nieodpowiadający zasadom jego sporządzania, a tym samym uniemożliwiającym realizację zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. - poprzez brak wskazania w jego treści jakiejkolwiek argumentacji w zakresie odniesienia się do okoliczności specyficznej charakterystyki urbanistycznej i geograficznej miejscowości [...] [...] oraz braku wskazania okoliczności skutkujących określeniem uciążliwości działalności produkcyjnej planowanej przez wnioskodawcę, 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp - poprzez jego niewłaściwą wykładnię przejawiającą się uznaniem, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego zaburzyłoby zastany ład przestrzenny wobec braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. 1.4. Następnie sąd pierwszej instancji przywołał, że SKO w Olsztynie decyzją z 12 stycznia 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium podniosło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje funkcja rolnicza, zlokalizowano ponadto pojedyncze zabudowania mieszkaniowe jednorodzinne i usługowe (warsztat samochodowy i świetlica wiejska). Brak jest zabudowy o funkcji produkcyjnej. Wprawdzie w orzecznictwie wyjaśnia się, że jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą, niemniej w ocenie Kolegium zabudowa produkcyjna wśród zabudowań typowo rolniczych nie może stanowić jej uzupełnienia. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest odniesienia dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, wnioski z przeprowadzonej analizy są prawidłowe, a planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy. 2.1. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł Z.B., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. 2.1.2. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia: - czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku i wykonania prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - jaki jest charakter zabudowy na obszarze sąsiadującym z działką skarżącego nr [...], w szczególności czy zabudowa na tym terenie jest rozproszona i czy zabudowa mieszkaniowa współistnieje z zabudową zagrodową, - czy działalność planowana przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w szczególności czy będzie użyteczna dla okolicznych rolników, - czy działalność planowana przez skarżącego jest działalnością usługową, czy produkcyjną, - czy dominująca w okolicy działalność rolna stanowi w istocie działalność polegającą na produkcji, - czym różni się działalność planowana przez skarżącego od działalności prowadzonej na obszarze analizowanym w postaci zakładu wulkanizacyjnego połączonego z warsztatem samochodowym, a w szczególności czy obie działalności polegają na wykonywaniu napraw i obróbek materiałów dostarczanych przez klientów, - czy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową zagrodową na obszarze wsi [...] [...], b) art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia motywów zaskarżonej decyzji i nie odnosi się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: - inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu, obejmująca jedynie wykonanie prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, - wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości dopuszczalnej przepisami prawa jest zasadne w przypadku istnienia zabudowy rozproszonej, współistniejącej z zabudową zagrodową, - działalność planowana przez skarżącego nie będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w sytuacji gdy działalność planowana przez skarżącego będzie użyteczna dla okolicznych rolników, a nadto nie będzie działalnością uciążliwą, - dominująca w okolicy działalność rolna, która polega na produkcji żywności nie jest działalnością produkcyjną, - działalność planowana przez skarżącego jest działalnością produkcyjną, w sytuacji gdy polega ona na wykonywaniu usług związanych z obróbką materiałów dostarczonych przez klientów, - działalność planowana przez skarżącego ma odmienny charakter od działalności prowadzonej w zakładzie wulkanizacyjnym połączonym z warsztatem samochodowym znajdującym się na terenie analizowanym, w sytuacji gdy obie działalności sprowadzają się do wykonywania usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do wykonania tych usług, - działalność planowana przez skarżącego doprowadzi do "zaburzenia istniejącego ładu", w sytuacji gdy jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (Studium), gdyż przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową zagrodową na obszarze wsi [...] [...], a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru dopuszczalne będzie lokalizowanie na nim inwestycji tożsamych z inwestycją planowaną przez skarżącego, c) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu urzędowego w postaci Studium, co pozwoliłoby na ustalenie, że działalność planowana przez skarżącego nie doprowadzi do "zaburzenia istniejącego ładu", gdyż Studium przewiduje lokalizację obiektów produkcyjnych i usługowych na obszarze wsi [...] [...], o ile nie będą to obiekty uciążliwe, d) art. 89 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. 2.1.3. Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy: - na obszarze analizowanym znajduje się zakład wulkanizacyjny połączony z warsztatem samochodowym, który pełni analogiczne funkcje do inwestycji planowanej przez skarżącego, gdyż obie działalności polegają na wykonywaniu usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do ich wykonania, - planowana działalność stanowi uzupełnienie dominującej funkcji rolniczej, gdyż nie będzie działalnością uciążliwą, a nadto będzie użyteczna dla okolicznych rolników, bo skarżący będzie wykonywał na ich rzecz usługi o charakterze ślusarskim i związane z naprawą metalowych elementów sprzętów rolniczych, b) art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy, c) art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wiąże się z wykonywaniem robót wymagających wydania pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego dokumentu urzędowego w postaci Studium na okoliczność, że działalność planowana przez skarżącego nie doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu, gdyż Studium przewiduje lokalizację takich inwestycji na obszarze wsi [...] [...], o ile nie będą to obiekty uciążliwe. 2.1.4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. 3. 1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił. 3.1.1. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją budynków pozostających w obszarze analizowanym, tym samym taki sposób użytkowania ewidentnie kolidowałby z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym. W obszarze analizowanym nie występują zatem obiekty, które mogłyby stanowić podstawę do określenia ram dla nowej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Na tym obszarze nie istnieje żadna zabudowa pełniąca funkcję produkcyjną, a planowany sposób użytkowania budynku skarżącego wyraźnie kolidowałby z funkcją i przeznaczeniem budynków znajdujących się na badanym obszarze, co potwierdziła przeprowadzona analiza. 3.1.2. W ocenie tegoż sądu przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, dawały podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zdaniem WSA w Olsztynie bezpodstawny jest zatem zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. 3.1.3. Sąd wojewódzki uznał za pozbawione podstaw również zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 Upzp. Interpretacja zwrotu "zmiana zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 Upzp wskazuje, że chodzi tu o zmianę polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uznaniu tegoż sądu w niniejszej sprawie chodzi o zmianą sposobu użytkowania budynku obory na budynek do produkcji elementów metalowych na działce, co wynika jednoznacznie z samego wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. 3.1.2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z.B. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. 3.1.2.1. Na postawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, gdyż organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności nie wyjaśniły: a) czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, b) czy inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku i wykonania prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, c) jaki jest charakter zabudowy na obszarze sąsiadującym z działką skarżącego nr [...], w szczególności czy zabudowa na tym terenie jest rozproszona i czy zabudowa mieszkaniowa współistnieje z zabudową zagrodową, d) czy działalność planowana przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w szczególności czy będzie użyteczna dla okolicznych rolników, e) czy działalność planowana przez skarżącego jest działalnością usługową, czy produkcyjną, f) czy dominująca w okolicy działalność rolna stanowi w istocie działalność polegającą na produkcji, g) czym różni się działalność planowana przez skarżącego od działalności prowadzonej na obszarze analizowanym w postaci zakładu wulkanizacyjnego połączonego z warsztatem samochodowym, a w szczególności czy obie działalności polegają na wykonywaniu napraw i obróbek materiałów dostarczanych przez klientów, h) czy Studium przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową i zagrodową na obszarze wsi [...] [...]; 2. art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie ww. przepisów postępowania, gdyż uzasadnienie tej decyzji nie wyjaśnia jej motywów i nie odnosi się do argumentacji podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, a w szczególności nie wyjaśnia z jakiego względu organ uznał, że: a) inwestycja planowana przez skarżącego, która polega na zmianie sposobu użytkowania budynku bez dokonywania zmiany wielkości budynku, długości budynku, szerokości budynku, parametrów dachu, wysokości do kalenicy i wysokości do okapu, obejmująca jedynie wykonanie prac adaptacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, b) wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości dopuszczalnej przepisami prawa jest zasadne w przypadku istnienia zabudowy rozproszonej, współistniejącej z zabudową zagrodową, c) działalność planowana przez skarżącego nie będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w sytuacji gdy działalność planowana przez Skarżącego będzie użyteczna dla okolicznych rolników, a nadto nie będzie działalnością uciążliwą, d) dominująca w okolicy działalność rolna, która polega na produkcji żywności nie jest działalności produkcyjną, e) działalność planowana przez skarżącego jest działalnością produkcyjną, w sytuacji, gdy polega ona na wykonywaniu usług związanych z obróbką materiałów dostarczonych przez klientów, f) działalność planowana przez skarżącego ma odmienny charakter od działalności prowadzonej w zakładzie wulkanizacyjnym połączonym z warsztatem samochodowym znajdującym się na terenie analizowanym, w sytuacji gdy obie działalności sprowadzają się do wykonywania usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do wykonania tych usług, g) działalność planowana przez skarżącego doprowadzi do zaburzenia istniejącego ładu, w sytuacji gdy jest zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], gdyż Studium przewiduje możliwość lokalizowania obiektów produkcyjnych i usługowych w powiązaniu z zabudową i zagrodową na obszarze wsi [...] [...], a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru dopuszczalne będzie lokalizowanie na nim inwestycji tożsamych z inwestycją planowaną przez skarżącego; 3. art. 151 Ppsa w zw. z art. 89 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszenie ww. przepisów postępowania, gdyż konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynikała z faktu, iż prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało wyjaśnienia okoliczności sprawy między innymi w drodze oględzin; 4. art. 133 § 1 Ppsa poprzez dokonanie przez WSA w Olsztynie własnych ustaleń faktycznych w kwestiach, które nie były przedmiotem ustaleń organów administracji, tj. w przedmiocie ustalenia, że działalność planowana przez skarżącego nie jest działalnością usługową i ma inny charakter niż działalność polegająca na prowadzeniu warsztatu samochodowego połączonego z wulkanizacją, także potencjalnie w większym stopniu oddziałuje na otoczenie; 5. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenia uzasadnienia, które nie zawiera stanowiska WSA w Olsztynie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, tj. nie zawiera stanowiska sądu co do tego: a) czy wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości dopuszczalnej przepisami. prawa jest zasadne w przypadku istnienia zabudowy rozproszonej, współistniejącej z zabudową zagrodową, b) czy działalność planowana przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, w szczególności czy będzie użyteczna dla okolicznych rolników, c) czy dominująca w okolicy działalność rolna stanowi w istocie działalność polegającą na produkcji, d) czy treść Studium powinna mieć wpływ na ocenę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz na ocenę, czy działalność planowana przez skarżącego będzie stanowiła uzupełnienie funkcji rolniczej, e) czy dopuszczalna jest odmowa wydania warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji, która jest zgodna ze Studium, a zatem będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który powstanie w przyszłości; 6. art. 106 § 3 Ppsa poprzez nierozpoznanie wniosku dowodowego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu urzędowego w postaci Studium. 3.1.2.2. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że w przypadku znacznego rozproszenia zabudowy i współistnienia zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, nie ma podstaw do powiększenia obszaru analizowanego, 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, w sytuacji gdy: a) na obszarze analizowanym znajduje się zakład wulkanizacyjny połączony z warsztatem samochodowym, który pełni analogiczne funkcje do inwestycji planowanej przez skarżącego, gdyż obie działalności polegają na wykonywaniu usług na rzecz klientów, które dostarczają materiały do ich wykonania, b) planowana działalność stanowi uzupełnienie dominującej funkcji rolniczej, gdyż nie będzie działalnością uciążliwą, a nadto będzie użyteczna dla okolicznych rolników, bo skarżący będzie wykonywał na ich rzecz usługi o charakterze ślusarskim i związane z naprawą metalowych elementów sprzętów rolniczych, 3. art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy, 4. art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wiąże się z wykonywaniem robót wymagających wydania pozwolenia na budowę. 3.2. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W skardze kasacyjnej rozwinięto część zarzutów kasacyjnych. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium i taki argument był już podnoszony, WSA w Olsztynie natomiast nie odniósł się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 4.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. 5. W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. 5.1. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej poddaje się kontroli. W ocenie Sądu Naczelnego podniesienie zarzutu, w którym w istocie kwestionuje się stanowisko sądu pierwszej instancji w oznaczonych kwestiach materialnoprawnych, wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. 5.2. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa poprzez dokonanie przez sąd pierwszej instancji własnych ustaleń faktycznych. Wypowiedź sądu a quo odnośnie porównania produkcji elementów metalowych do usługowej działalności warsztatu samochodowego, a który potencjalnie w sposób mniejszy oddziałuje na otoczenie niż zakład produkcyjny, nie dowodzi skuteczności naruszenia cyt. przepisu, z którego wynika reguła, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Niesporne jest, że w obszarze analizowanym zlokalizowany jest usługowy warsztat samochodowy i że planowana przez skarżącego kasacyjnie działalność produkcyjny różni się od działalności usługowej. 5.3. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 80, 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz w zw. z art. 89 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafnie sąd wojewódzki wywodził, że w postępowaniu administracyjnym został zgromadzony kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na wydanie decyzji, w których przywołano uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające wymogi zawarte w art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest uchybieniem organów potraktowanie planowanej inwestycji jako zmiana przeznaczenia obiektu inwentarskiego (obory) na budynek produkcyjny, bo to wynika ze źródłowego wniosku skarżącego. Skoro skarżący jako potencjalny inwestor tak określił planowaną inwestycję, to brak było jakichkolwiek podstaw, by inaczej ją traktować. Z samego subiektywnego przekonania skarżącego kasacyjnie odnośnie negatywnego rozstrzygnięcia jego źródłowego wniosku, nie wynika skuteczność zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a., skoro organy wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że trudno wymagać od organów, które rozpoznawały konkretny wniosek o ustalenie warunków zabudowy pod konkretną inwestycję, gdy w sprawie sporządzono wymaganą przepisami prawa analizę urbanistyczno-architektoniczną, aby prowadzić szersze postępowanie dowodowe. Zresztą – w skardze kasacyjnej poza stawianiem pytań retorycznych odnośnie oznaczonych ustaleń co do charakteru zabudowy, ustaleń Studium, względnie podnoszenia zagadnień, które w ocenie strony wymagałyby ustaleń faktycznych, a które mają integralny związek z kwestiami materialnoprawnymi (jak np. czy planowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy, wyznaczenie obszaru analizowanego), nie dowodzi naruszeń przepisów art. 7 i 80 K.p.a., które zostały przywołane w podstawach kasacyjnych. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 89 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia podstawy kasacyjnej wskazanej w środku odwoławczym nie wynika, aby przeprowadzenie w toku postępowania rozprawy, miało zapewnić przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, nie wymagał tego przepis prawa. O tych przesłankach stanowi przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 89 § 1 K.p.a. 5.4. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 77 K.p.a. to zarzut ten nie poddaje się kontroli. Rzecz w tym, że w judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej. 5.5. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentu – Studium. Trafnie w zaskarżonym wyroku wskazano na charakter tego aktu planistycznego, które nie stanowiąc aktu prawa miejscowego, nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji odmownej w sprawie. Sąd wojewódzki wywody te poczynił w kontekście zarzutu skargi naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zbędne było prowadzenie dowodu ze Studium, skoro dopuszczalność przeprowadzenia dowodu z dokumentu pozostawiona jest uznaniu sądu, a ponadto ma służyć niezbędnemu wyjaśnieniu istotnych wątpliwości. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 3 Upzp). Skoro zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, ustalenia Studium nie miały znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej decyzji. Z tej przyczyny brak przeprowadzenia dowodu ze Studium nie naruszał art. 106 § 3 Ppsa. 5.6. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 Upzp. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego", a taki charakter miało mieć zaplanowane przedsięwzięcie, nadto w katalogu przedsięwzięć nie wymagających decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 Upzp) wskazano m. in. roboty budowlane "polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę". Raz jeszcze wypadnie skarżącemu kasacyjnie zwrócić uwagę, że organy były związane jego źródłowym wnioskiem jako inwestora, gdzie jednoznacznie określono charakter planowanej inwestycji, nie polegać ona miała wszak na "remoncie, montażu lub przebudowie". Stronie skarżącej kasacyjnie umyka, że z art. 59 ust. 1 Upzp wynika jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a tak przecież w źródłowym wniosku przedsięwzięcie określił skarżący kasacyjnie, wymaga ustalenia warunków zabudowy. 5.7. Co się tyczy zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w skardze kasacyjnej nie wskazano daty tegoż aktu normatywnego, uwzględniając zastosowane w sprawie administracyjnej przepisy, jak i ich wykładnię zawartą w zaskarżonym wyroku, przyjdzie uznać, że chodzi o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003). W ocenie Sądu Naczelnego nie jest trafny zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003. Z pierwszego z tych przepisów wynika obowiązek właściwego organu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp. Z kolei art. 3 § 2 rozp. MI 2003 określał, że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Zdaniem Sądu Naczelnego sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, a nie było żadnych przesłanek uzasadniających rozszerzanie tegoż obszaru. W judykaturze słusznie wskazuje się, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. motywy wyroku NSA z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591). W orzecznictwie już dawniej trafnie wskazywano, że regulacja granic obszaru analizowanego wyznaczona przez ustalenie minimalnej granicy obszaru analizowanego nie oznacza otwarcia granic do wyznaczenia analizowanego obszaru bez ograniczenia. Dowolność w wyznaczeniu maksymalnych granic analizowanego terenu pozostawałby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. Bowiem maksymalny obszar analizowany wyznaczony jest dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy, a tym samym zapewnienia ładu przestrzennego (por. motywy wyroku NSA z 27 października 2009 r., II OSK 1636/08, LEX nr 571885). Skarżący kasacyjnie, jakby to wynikało z uzasadnienia zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI 2003, oczekuje takiego rozszerzenia obszaru analizowanego, aby objąć nim zabudowę znajdującą się w odrębnej miejscowości, zlokalizowaną ponad 1,5 km od działki inwestycyjnej. Takie działanie w wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowiłoby w praktyce obejście przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, nadto nie uwzględniałoby ustalenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. 5.8. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Skarżący kasacyjnie – raz jeszcze należy to podkreślić – stara się określić zamierzoną działalność jako usługową, w sytuacji gdy nie wynika to ze źródłowego wniosku, ani wniosek ten nie został skorygowany w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zamiarem było dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na budynek produkcyjny, to bez znaczenia dla oceny ziszczenia się przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy jest to, że w skardze kasacyjnej strona deklaruje, iż wykonywałaby w tym budynku także prace ślusarskie na rzecz okolicznych rolników. Z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1889) wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: "a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa, c) zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, d) zabudowa produkcyjna". Tym samym oczywiste jest, że zabudowa produkcyjna różni się od zabudowy usługowej, czy też zabudowy zagrodowej, a taka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Te okoliczności wskazują, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest nietrafny. 6. Z tych przyczyn skargę kasacyjną oddalono po myśli art. 184 Ppsa.