II SAB/Wa 67/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi N. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] nr [...] Pracowników Oświaty i Wychowania z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli oraz wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego i funkcyjnego w roku szkolnym 2019/2020. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Zespołu [...] do udzielenia organizacji skarżącej informacji publicznej na temat wysokości dodatków motywacyjnego i funkcyjnego przyznanego nauczycielom [...] w roku szkolnym 2019/2020 poprzez wskazanie imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli oraz wysokości przyznanych im dodatków motywacyjnego i funkcyjnego w roku szkolnym 2019/2020 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym terminie; - art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten przewiduje, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej, w tym w celu ochrony prywatności osoby fizycznej, następuje w drodze decyzji administracyjnej, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej, a tym samym uniemożliwienie skorzystania z konstytucyjnego prawa z art. 45 Konstytucji RP, tj. prawa do sądu i złożenia skargi na decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przed złożeniem wniosku z dnia [...] października 2020 r., pismem z dnia [...].06.2020 r. zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wysokości dodatków motywacyjnych i funkcyjnych przyznanych i wypłaconych poszczególnym nauczycielom w Zespole Szkół w roku szkolnym 2019/2020. Skarżący podał, że w piśmie z dnia [...].07.2020 r. będącym odpowiedzią na wniosek organ przedstawił tabelę, w której rozpisano wysokość dodatków motywacyjnego i funkcyjnego przyznanych nauczycielom, jednak zamiast konkretnych danych osobowych, tj. imion i nazwisk nauczycieli, w tabeli zawarto wpisy: "Nauczyciel: 1, 2, 3, 4, itd". Z tego względu skarżący skierował do Dyrektora wniosek z dnia [...] października 2020 r. o udzielenie ww. informacji. Skarżący podał, że na wniosek ten Dyrektor w ogóle nie zareagował. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymał informacji publicznej, o którą wnioskował ani decyzji Dyrektora o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący podniósł, że Dyrektor Zespołu [...] w W., jako organ wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie udzielił jej zgodnie z art. 10 u.d.i.p. ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor nie załatwił zatem wniosku w całości w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udzielenie informacji publicznej, jaką są żądane informacje o wysokości dodatków motywacyjnego i funkcyjnego poszczególnych nauczycieli wraz z ich danymi osobowymi lub poprzez odmowę jej udzielenia wyrażoną w przewidzianej ustawowo formie. W zaistniałej sytuacji organ, jakim jest Dyrektor Zespołu Szkół [...] w W. pozostaje w stanie bezczynności. Skarżący wskazał też m.in., że nauczyciel, jako osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne, jest osobą pełniącą funkcje publiczne (wyrok WSA w Krakowie z dn. 16.02.2016r., sygn. akt: II S.A./Kr 1573/15). Skarżący podał, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Dodatek motywacyjny i dodatek funkcyjny są składnikami wynagrodzenia nauczyciela (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14; wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SAB/Go 193/19). Skarżący wskazał, że Dyrektor [...] jest organem władzy publicznej zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w całości, łącznie z imionami i nazwiskami poszczególnych nauczycieli. Dyrektor Zespołu [...] z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości przyznanych dodatków motywacyjnych i funkcyjnych w roku szkolnym 2019/2020 poprzez wskazanie z imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli i przydzielonych im ww. składników wynagrodzenia wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wraz z ewentualnymi kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Dyrektor wskazał m.in., że na pierwotny wniosek z [...] czerwca 2020 r. udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w zakresie informacji publicznej dotyczącej składników wynagrodzenia nauczycieli będących pracownikami Zespołu [...] w zakresie określonym prawem, tj. anonimizując dane osób, których przedstawiane są składniki wynagrodzenia w postaci dodatku funkcyjnego i dodatku motywacyjnego. Dyrektor wskazał też m.in., że zwrócił się z zapytaniem o interpretację przepisów w przedmiotowej sprawie do Państwowej Inspekcji Pracy, jak i Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Uzyskane wskazania potwierdziły zgodność z prawem działania Dyrektora Zespołu [...] jako pracodawcy i organu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Podał, że uzyskane z ww. instytucji odpowiedzi na zapytania wskazały na kierunek poszukiwań. Po zapoznaniu się z przepisami szczegółowymi w sprawie, jak i przestudiowaniu licznej linii orzeczniczej organ znalazł potwierdzenie dla zasadności i rzetelności przyjętej drogi postępowania w przedmiotowej sprawie, jako zgodnej z prawem. Organ wskazał, że wystąpił do pracowników w zakresie określenia woli dotyczącej ujawnienia składników wynagrodzenia wszystkim osobom czy organizacjom, określonym w przepisach, które zwrócą się do [...] w trybie informacji publicznej o podanie takich danych. Wszyscy pracownicy Zespołu Szkół [...] złożyli stosowne oświadczenia, które dołączone zostały do dokumentacji pracowniczej. Dyrektor podał, że pismem z dnia [...].10.2020 r. organizacja [...] nr [...] Pracowników Oświaty i Wychowania złożyła ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zaznaczając konieczność wskazania imienia i nazwiska pracowników, których dotyczy wniosek. Organ wskazał, że pismem z dnia [...].12.2020 organ - Zespół Szkół [...] udzielił odpowiedzi na pisma strony skarżącej. Organ, szczegółowo uzasadniając stanowisko w sprawie, ponownie wskazał wnioskowaną informację publiczną dotyczącą składników wynagrodzenia nauczycieli dotyczącą wysokości dodatków motywacyjnego i funkcyjnego. Ponadto uzupełnił udzieloną informację zwrotną o dane osobowe, wnioskowane imiona i nazwiska pracowników, którzy wyrazili na to zgodę. Pozostali pracownicy szkoły nie wyrazili zgody na udostępnianie ich danych osobowych. Dyrektor wskazał, że Organizacja [...] nr [...] Pracowników Oświaty i Wychowania pomimo iż w chwili złożenia skargi dysponowała już odpowiedzią organu z dnia 11.12.2020 z niewiadomych powodów nie dołączyła jej do skargi, przez co obraz prowadzonej sprawy jest niepełny. Dyrektor stwierdził, że dopełnił wszystkich obowiązków wynikających z konieczności udzielenia informacji publicznej z należytą starannością, zgodnie z prawem. Dyrektor wskazał, że udzielając informacji publicznej we wskazanym przez skarżącego zakresie naraził by się na naruszenie przepisów prawa pracy, dotyczących ochrony informacji odnośnie składników wynagrodzenia poszczególnych pracowników. Zarzucenie bezczynności w przedmiotowej sprawie jest zdaniem Dyrektora bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Dyrektora Zespołu [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2020 r. dotyczącego udostępnienia imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli oraz wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego i funkcyjnego w roku szkolnym 2019/2020 nie jest zasadna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa znajduje zastosowanie jednakże jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dyrektor Zespołu Szkół [...] w W. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wykonuje bowiem zadania publiczne z zakresu edukacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). We wniosku z dnia [...] października 2020 r. skarżący domagał się udostępnienia przez Dyrektora imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli oraz wysokości przyznanego im dodatku motywacyjnego i funkcyjnego w roku szkolnym 2019/2020. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tryb udzielania informacji, o których mowa w m.in. ust. 1 określają ustawy, w tym u.d.i.p. Ustawa ta służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zatem, gdy mowa o podmiotowym prawie do uzyskiwania informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) należy przez nie rozumieć prawo do informacji m.in. o statusie prawnym podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organach i osobach sprawujących funkcje, ich kompetencjach, majątku publicznym, stanowiskach zajętych w sprawach publicznych, treści decyzji administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć. Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych). W sprawie niniejszej tymczasem, w której skarżący domagał się podania wysokości dodatku motywacyjnego i funkcyjnego wypłaconego poszczególnym wskazanym z imienia i nazwiska nauczycielom, nie chodzi o uzyskanie informacji o sprawie publicznej. Sprawą publiczną jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych. Pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest zaś pytaniem ad personam. W sprawie tej nie może budzić wątpliwości, że żądanie wskazania wysokości dodatków motywacyjnych i funkcyjnych wraz przyporządkowaniem ich do poszczególnych, wymienionych z imienia i nazwiska nauczycieli nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji o majątku publicznym. W sprawie niniejszej nie chodzi o społeczną kontrolę wydatkowania środków publicznych. Zdaniem Sądu żądanie wskazania wysokości dodatków w odniesieniu do każdego wymienionego z imienia i nazwiska nauczyciela nie może być utożsamiane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jest to w istocie żądanie podania informacji o wysokości dodatków wypłaconych konkretnym osobom i w określonym, podanym przez wnioskodawcę, czasie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym " (...) wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na premie i nagrody wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowanych zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie – oznaczonej z imienia i nazwiska – dotyka zatem w sposób pośredni sfery ad personam (...)". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy (...) in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie (...), (...) Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłaconych osobom określonym z imienia i nazwiska. (...)". Sąd podziela powołany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotą prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP nie jest dostęp do informacji o konkretnych, wymienionych z imienia i nazwiska pracownikach organu oraz wypłaconych im nagrodach. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi o dostępie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to nie może być rozumiane jako dostęp do informacji o wysokości nagród czy dodatków każdego wymienionego z imienia i nazwiska pracownika danego podmiotu. Warto przypomnieć, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 stwierdził m.in., że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego. Zaznaczyć należy jednocześnie, że informacja o wynagrodzeniu (w tym dodatkach, a także nagrodzie) konkretnego, wymienionego z imienia i nazwiska pracownika stanowi daną osobową na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 i Dz.U.UE.L.2018.127.2). W związku z tym, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] października 2020 r. nie stanowią informacji o wysokości środków wydatkowanych z majątku publicznego, a zindywidualizowane dane dotyczące świadczeń wypłaconych przez pracodawcę konkretnym pracownikom, Sąd stwierdził, że Dyrektor Zespołu [...] w W. nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu tego wniosku. Z tego względu skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.