II OSK 2488/21

Dnia 4 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 221/21 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 października 2020 r. nr SKO.GP.4000.917.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 8 maja 2020 r. nr 82/2020, 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od D. P. na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 507 (słownie: pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 8 lipca 2021 r., IV SA/Po 221/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu ("SKO" lub "Kolegium") z 30 października 2020 r., nr SKO.GP.4000.917.2020, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 8 maja 2020 r., nr 82/2020, oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Poznania decyzją z 8 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) po rozpatrzeniu wniosku D.P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geod. [...], ark. [...], na os. [...] w P. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wyrokując w sprawie IV SA/Po 221/21 kolejno wskazano, że Prezydent Miasta Poznania 29 maja 2017 r. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą następnie decyzją z 9 sierpnia 2017 r. SKO uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta Poznania 25 października 2017 r. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy, którą SKO decyzją z 26 listopada 2018 r. także uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki ustalił, że dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadzona w wyznaczonym obszarze analiza miała wykazać, że po południowej i wschodniej stronie wnioskowanej działki występują budynki mieszkalne na os. [...] [...], [...], [...] i [...]. Pozostałe tereny nie są zabudowane - na południowy-zachód od wnioskowanej działki znajduje się parking osiedlowy, natomiast tereny położone na północny-zachód i północny-wschód stanowią obszar zieleni urządzonej (osiedlowej i parkowej). W wyroku przywołano szczegółowo oznaczone parametry zabudowy wynikające z przeprowadzonej analizy. Planowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, kontynuuje zatem funkcję sąsiedniej zabudowy, wątpliwości budzi jednak jej lokalizacja i sposób zagospodarowania wnioskowanego terenu oraz założone przez inwestora parametry projektowanego budynku. Osiedle [...] stanowi przykład skończonego osiedla o czytelnym układzie urbanistycznym, zabudowa znajduje się wzdłuż siatki istniejących dróg wewnętrznych, tworząc pewnego rodzaju wstęgi zabudowy. Przestrzenie pomiędzy budynkami przeznaczone są na zieleń osiedlową oraz lokalizację infrastruktury technicznej, w tym miejsc parkingowych. Budynki mieszkalne wielorodzinne cechuje zbliżona forma architektoniczna, w tym przede wszystkim równa wysokość. Działka inwestycyjna – nr [...], na której planowany jest nowy budynek mieszkalny, znajduje się poza pasem zabudowy, w części przeznaczonej na zieleń. Inwestycja zaproponowana w ten sposób nie kontynuuje linii zabudowy sąsiednich budynków, jak również nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i układu urbanistycznego osiedla. Projektowany budynek zlokalizowany został na terenie pełniącym obecnie funkcję terenów zielonych, w bezpośrednim sąsiedztwie zrealizowanego niedawno Parku [...]. Projektowana zabudowa usytuowana jest w głębi terenu, za istniejącymi budynkami, wkracza w pas terenów zielonych, w planach realizacyjnych osiedla [...] przedmiotowa działka znajdowała się poza obszarem wskazanym pod zabudowę. Sąd przywołał obszernie dalszą argumentacje organu I instancji, wedle którego mimo, że planowana inwestycja zasadniczo zgodna jest z funkcją zabudowy sąsiedniej, nie jest dostosowana pod względem urbanistycznym do zastanego otoczenia i nie stanowi odpowiedniego uzupełnienia zabudowy. Prezydent Miasta Poznania dwukrotnie ustalił warunki zabudowy dla projektowanego budynku, decyzje te zostały jednak uchylone przez Kolegium, które zarzuciło w szczególności brak podstaw do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki w wielkości 37,6%, w sytuacji gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 21,5%, a maksymalny wskaźnik wynosi 26%. Zdaniem Kolegium orzecznictwo wypracowało w tej kwestii jednolite stanowisko, w myśl którego przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) pozwala na wyznaczenie tego wskaźnika z odstępstwem od średniego wskaźnika zabudowy, nie zaś z przekroczeniem maksymalnego wskaźnika zabudowy. Przy ponownym sporządzaniu analizy urbanistycznej wzięto pod uwagę uprzednie wskazania organu II instancji. Równocześnie uznano, że planowana zabudowa budzi wątpliwości z uwagi na brak kontynuacji cech i sposobu zabudowy osiedla [...], poprzez wprowadzenie inwestycji w głębi terenu w pasie zieleni, a co za tym idzie brak możliwości kontynuacji linii zabudowy ukształtowanej wzdłuż dróg wewnętrznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.P. Powołaną na wstępie decyzją z 30 października 2020 r. SKO utrzymało odmowną decyzję organu I instancji w mocy. W wyroku przywołano zasadnicze motywy decyzji Kolegium, które za prawidłowe uznało, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, a w konsekwencji nie można dla ww. inwestycji ustalić warunków zabudowy. W ramach przeprowadzonej analizy wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek obszar analizowany w odległości wskazanej w § 3 ust. 2 rozp. MI 2003. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że w obszarze tym brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego. Kolegium podzieliło stanowisko, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Kolegium wyjaśniło, że budynki występujące w obszarze przyjętym do analizy zlokalizowane są w odległości od 10 m do 16 m od granic działki nr 2/10 stanowiącej drogę wewnętrzną, wobec powyższego w niniejszym przypadku jest możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozp. MI 2003 i wyznaczenie tegoż parametru zgodnie z żądaniem inwestora. Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe zastosowania § 5 ust. 2 rozp. MI 2003 i wyznaczenie tegoż parametru zgodnie z żądaniem inwestora, bowiem maksymalny procent powierzchni zabudowy występujący w obszarze przyjętym do analizy wynosi 26%, zaś wnioskowane przedsięwzięcie znacznie przewyższa ten parametr występujący w obszarze przyjętym do analizy. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a także, że nie ma możliwości w niniejszym przypadku zastosowania § 6 ust. 2 rozp. MI 2003. Inwestor planuje wznieść budynek o wysokości ok. 13,25 m, zatem znacznie niższy od budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy. Wnioskowane przedsięwzięcie budowlane nie cechuje kontynuacja powierzchni zabudowy występującej w obszarze przyjętym do analizy, w niniejszym przypadku nie został przeto spełniony co najmniej jeden z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Poznania prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła D.P. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie : 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, niż wynika to z § 5 ust. 1 rozp. MI 2003, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez uznanie za prawidłowe odstąpienie przez Prezydenta Miasta Poznania od zasady nakazującej umożliwienie stronie - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji ustalenia organów, co do braku możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozp. MI 2003, uznał za niewystarczające. Sąd ten wyjaśnił, że przesłanka "wynikania" z analizy, zawarta w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. MI 2003, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa, albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. W ocenie tegoż sądu organy powinny dokonać oceny ww. przesłanki biorąc pod uwagę m. in. wielkość powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, a także wielkość działek w obszarze analizowanym. Sąd wojewódzki wskazał, że Kolegium zupełnie pominęło, iż Rada Miasta Poznania uchwałą nr XXXIV/592/VIII/2020 z 8 września 2020 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" w P. (MPZP). Brak uwzględnienia tej okoliczności prowadził sąd pierwszej instancji do wniosku, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. WSA w Poznaniu wskazał jednakowoż, że przedmiotowy plan swoim zakresem nie obejmuje działki inwestycyjnej, niemniej obszar planu dotyczy budynków objętych obszarem analizowanym w niniejszej sprawie, czyli budynków wielorodzinnych na osiedlu [...]. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w § 6 pkt 4a MPZP dopuszczono na terenach 3MW i 6MW powierzchnię zabudowy działek nie większą niż 38% powierzchni działki budowlanej. W jego ocenie organy powinny dokonać więc oceny, czy skoro planowana inwestycja stanowi 37,6% powierzchni terenu inwestycji, a miejscowy plan zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym dopuszcza powierzchnię zabudowy niektórych działek na poziomie 38%, to czy można uznać, że ten parametr spełnia przesłankę wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sąd wojewódzki podniósł także, że ponownie rozpoznając sprawę organy podejmą również czynności w celu wyjaśnienia kwestii, czy istniejące (lub planowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie sądu pierwszej instancji sporządzona w sprawie analiza jest lakoniczna i mimo tego, że zawiera formalnie wszystkie wymagane elementy, to jednak nie wyjaśnia w pełni zawartych w niej konkluzji. Z tego względu w wyroku zalecono, aby organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, sporządził nową analizę z uwzględnieniem specyfiki inwestycji, powierzchni działki inwestycyjnej, działek sąsiednich, ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i rozważył możliwość zastosowania wyższego wskaźnika zabudowy niż maksymalny lub szczegółowo uzasadnił (nie tylko na podstawie wartości wskaźnika zabudowy działek w obszarze analizowanym) brak możliwości zastosowania takiego odstępstwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia [...] (Spółdzielnia) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 Ppsa w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość wynikającą z uchwalenia dla nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z podniesionym zarzutem działając na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 Ppsa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, jak również zasądzenie na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Spółdzielnia podnosi, że w dniu 8 września 2020 r. Rada Miasta Poznania podjęła przywołaną w wyroku uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" w P. Zgodnie z załącznikiem graficznym do w/w uchwały plan obejmuje również działkę inwestycyjną – nr [...], obręb [...], ark. [...], i jest ona oznaczona symbolem 1 ZP - tereny zieleni urządzonej. W związku z powyższym, zdaniem Spółdzielni postępowanie w sprawie warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. WSA w Poznaniu uchylając decyzje obu instancji powinien jednocześnie umorzyć postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw. A. Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do tego, że WSA w Poznaniu błędnie nie uznał, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zaplanowanej na działce nr [...] obręb [...] na osiedlu [...] w P., wobec uchwalenia w trakcie toczącego się postępowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżąca kasacyjnie zarazem kwestionuje ustalenie zaskarżonego wyroku, jakoby działka inwestycyjna nie była objęta ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego wadliwego nieuznania sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji, wadliwie nie umorzył postępowania administracyjnego, czym naruszyć miał art. 145 § 3 Ppsa. Tak rozumiana podstawa kasacyjna jest usprawiedliwiona. B. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył i wytknął Kolegium przeoczenie, iż 8 września 2020 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr XXXIV/592/VIII/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...]" w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 17 września 2020 r., poz. 7021 – MPZP). Z § 15 MPZP wynika, że uchwała ta wchodzi w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zatem MPZP obowiązuje od 1 października 2020 r. Innymi słowy MPZP obowiązywał w dacie podejmowania przez SKO zaskarżonej decyzji. Z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 Upzp wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, jeśli dla danego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy działka inwestycyjna nr [...] w obrębie [...] została objęta ustaleniami MPZP. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowy plan nie obejmuje tej działki, ustalenie to – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej – jest wadliwe. Z załącznika graficznego nr 1 do uchwały planistycznej (Biuletyn Informacji Publicznej Miasta Poznania – bip.poznan.pl) wynika jednoznacznie, że cała działka nr [...] objęta jest ustaleniami MPZP, jest ona zlokalizowana w konturze 1 ZP – "Tereny zieleni urządzonej." (§ 3 pkt 3 MPZP). C. Wydając zaskarżoną decyzję i utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w obrębie [...] w Poznaniu, Kolegium wadliwie nie dostrzegło, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, dopuściło się przeto naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 4 ust. 1 i 2 Upzp. Z powyższych względów niezasadne były wytyczne sądu pierwszej instancji w aspekcie wskazań co do dalszego postępowania i potrzeby ustalania na nowo analizy architektoniczno-urbanistycznej, a docelowo wydania nowej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W judykaturze trafnie zauważono, że uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy skutkuje uznaniem, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r., II OSK 563/15, LEX nr 2284878), a uchwalenie planu powoduje, że organ odwoławczy traci kompetencję do merytorycznego rozpoznania wniosku i ustalenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1298/11, LEX nr 1291896). W przedmiotowej sprawie Kolegium powinno na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. D. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, należało zaskarżony wyrok uchylić oraz uchylić zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia wynikają bezpośrednio z przyczyn wyłuszczonych powyżej. Stwierdzając jednocześnie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, Sąd Naczelny – na podstawie art. 145 § 3 Ppsa – umorzył to postępowanie. F. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie.