II OSK 1298/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1169/10 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1169/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (zwanego dalej "SKO") z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił K. H. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i wjazdem z ul. [...] na działkach nr [...],[...] obrąb [...] i częściowo dz. nr [...] obrąb [...] przy ul. [...] w K". Po rozpoznaniu odwołania K. H. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...] na podstawie art. 4, art. 59, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp") oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "kpa") uchyliło powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało się na art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp, zgodnie z którymi decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji obejmuje działki [...],[...] obrąb [...] i częściowo dz. nr [...] przy ul. [...] w K. Działki te zlokalizowane są w terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwałą nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 27 maja 2010 r. Nr 269, poz. 1779). W dalszej części uzasadnienia wskazano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie tego wniosku, czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania administracyjnego stanowi przesłankę jego umorzenia i na powstanie tego skutku nie ma wpływu fakt, że w momencie wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego merytoryczne rozpoznanie było możliwe. Decyzję SKO zaskarżył do WSA K. H. podnosząc, że w odwołaniu domagał się orzeczenia co do istoty sprawy. Brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu zamyka skarżącemu dalszą drogę sądową odnośnie skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na niezgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta Krakowa, poprzez nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Oddalając skargę WSA wskazał, że z treści art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp jednoznacznie wynika, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady jednak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że od chwili wejścia w życie planu, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie może się toczyć - staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ odwoławczy zobowiązany jest stosować stan prawny na dzień rozstrzygania. Jeżeli więc plan miejscowy wszedł w życie w trakcie postępowania międzyinstancyjnego to wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności, lecz podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem pierwszej instancji umarza się zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Żądanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji merytorycznie odnoszącej się do wniosku o ustalenie warunków zabudowy po wejściu w życie planu miejscowego nie może odnieść skutku, bowiem bezprzedmiotowość postępowania wynika wprost z przepisów ustawy i jest bezpośrednią konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówczesny tekst: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") polegające na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania mimo istnienia kwestii prejudycjalnej oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 64 upzp polegające na zaaprobowaniu umorzenia postępowania mimo braku przesłanek do tego umorzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi należy zarzucić naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, bowiem w rozpatrywanej sprawie faktem notoryjnym dla WSA jest okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Dolina Rudawy, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został zaskarżony, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest prawomocnie zakończone. Ewentualne uwzględnienie skargi na przedmiotowy miejscowy plan powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co będzie oznaczało, że uchwała taka nie istnieje i nigdy nie istniała, a w konsekwencji okaże się, być może, że nie istniała nigdy przesłanka umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci wejścia w życie planu miejscowego. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r., I FZ 164/2006 (LexPolonica nr 415565) Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") zauważył, że zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej. W szczególności, zawieszając postępowanie w sprawie, sąd powinien mieć na względzie możliwość wystąpienia w przyszłości zarówno przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu, np. przed Trybunałem Konstytucyjnym (zwanym dalej "TK"). Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest rzeczą oczywistą, iż w przypadku uwzględnienia skargi na miejscowy plan, konieczne stanie się wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Tym samym spełnione są wszelkie przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro WSA tego nie zrobił, postąpił w sposób całkowicie dowolny wykraczając poza granice uznania i w istotnym stopniu naruszył przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.NSA uznaje postępowanie i jego wynik, a więc kontrolowany wyrok WSA za prawidłowy i w konsekwencji za bezpodstawne uznaje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady bowiem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 upzp). Tym samym od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr [...],[...] obrąb [...] i częściowo dz. nr [...] obrąb [...] przy ul. [...] w K. został złożony gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", gdzie położone są przedmiotowe działki, nie istniał. Wskazać jednak należy, że w trakcie postępowania międzyinstancyjnego plan ten został uchwalony. Skoro plan ten wszedł w życie w dniu 27 czerwca 2010 r., to organ odwoławczy utracił kompetencję do merytorycznego rozpoznanie wniosku i ustalenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji. Prawidłowo zatem Sąd ocenił, że organ drugiej instancji musiał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości. Powołany jako naruszony przepis art. 125 § 1 pkt 1 ppsa stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W niniejszej sprawie taka zależność nie występuje. Według skarżącego WSA winien był zawiesić postępowanie z uwagi na postępowanie przed WSA w sprawie o sygnaturze akt II SA/Kr 806/10. Postępowanie to toczyło się ze skargi skarżącego na uchwałę nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", na którym to obszarze znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Wskazać należy, że plan miejscowy, a także uchwała o zmianie planu miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 upzp jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Dopiero prawomocne stwierdzenie nieważności takiego aktu organu gminy przez organ nadzoru (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) lub Sąd (art. 147 § 1 ppsa) pozbawia go mocy obowiązującej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zarówno w dacie wydania decyzji przez SKO, jak i wyroku przez WSA plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" obowiązywał. Ponadto, jak podkreślał wielokrotnie w swoich orzeczeniach NSA, zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak i konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 ppsa) (por. m. in.: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r., II OZ 396/11, LEX nr 795493; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FZ 832/11, LEX nr 1104148; postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., II FZ 390/11, LEX nr 896353). Wskazać także należy, że zgodnie z art. 147 § 2 ppsa rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie uchwał i aktów, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu. Następuje to w trybie określonym w kpa albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym interes prawny skarżącego pozostaje zabezpieczony. W tym stanie rzeczy, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, gdyż słusznie uznał, że okoliczność, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Dolina Rudawy, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został zaskarżony, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Z przedstawionych względów skargę kasacyjną z braku usprawiedliwionych podstaw NSA na podstawie art. 184 ppsa oddalił.