III SA/Kr 175/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej E. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., Nr [...], orzekającej o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 6.12.2019 r. (znak [...]) na dziecko: P. J. (PESEL: [...]) w ten sposób, że świadczenie wychowawcze w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. na dziecko P. J. nie przysługuje oraz orzekającej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 1, art. 2 , art. 3, art. 5, art. 7, art. 10, art. 13, art. 18, art. 27 i 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407) oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany, wskazując z uzasadnieniu, że na wniosek z dnia 29.11.2019 r. przyznano skarżącej E. W. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: P. J. na okres od 1.11.2019 r. do 31.05.2021 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie. W dniu 6.08.2020 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty, tj. zaświadczenie Sądu Rejonowego z dnia 18.02.2020 r. sygn. akt. [...], z którego wynika, że skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej P. J. Wobec podjęcia przez organ właściwy powyższej informacji, pismem z dnia 7.08.2020 r. organ I instancji wszczął postępowanie w celu ustalenia zasadności pobierania przez skarżącą świadczenia wychowawczego na ww. dziecko. Organ I instancji wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który stanowi, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z postanowienia Sądu Rejonowego, Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 20.11.2019 r. wynika, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia opieki prawnej nad dzieckiem P. J. powierzono skarżącej pieczę nad ww. dzieckiem. Od wyżej opisanej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wskazując, iż decyzja ta jest krzywdząca, gdyż małoletnia P. J. już przed decyzją o tymczasowej pieczy zamieszkiwała z nią i była na jej utrzymaniu, ponieważ porzucili ją biologiczni rodzice. Skarżąca zakwestionowała również natychmiastową wykonalność ww. decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zasady przyznawania świadczenia wychowawczego regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177). Organ powołał art. 4, art. 8, art. 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że z postanowienia Sądu Rejonowego , Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] z dnia 20.11.2019 r. wynika, iż do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ustanowienia opieki prawnej nad dzieckiem P. J. powierzono skarżącej pieczę nad ww. dzieckiem. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ I instancji orzekł o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego ustalonego przez Prezydenta Miasta dnia 6.12.2019 r. znak: [...] w ten sposób, że świadczenie wychowawcze w okresie od 1.11.2019 r. do 31.01.2020 r. na dziecko P. J. nie przysługuje. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie z art. 27 organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej E. W. Skarżąca podniosła, że P. J. jest na jej utrzymaniu i wniosła o przywrócenie jej świadczenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak [...], orzekającą o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 6.12.2019 r. (znak [...]) na dziecko: P. J. (PESEL: [...]) w ten sposób, że świadczenie wychowawcze w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. na dziecko P. J. nie przysługuje oraz orzekającej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Materialnoprawną przesłankę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania. Zgodnie z jej art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1). Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, w skrócie powoływanej jako "k.r.o."). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 2 września 2019 r. obydwoje rodzice P. J. zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej. Postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 20 listopada 2019 r. Sąd postanowił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania powierzyć wnioskodawczyni E. W. pieczę nad małoletnią P. J. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt. [...] skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej P. J. Sprawowanie bieżącej pieczy nie zostało też objęte przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 821), które przewidują umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej (rodzinnej lub instytucjonalnej), na podstawie orzeczenia sądu (art. 35 ust. 1), w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę z akt nie wynika, aby skarżąca realizowała przewidzianą tą ustawą formę pieczy zastępczej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (por. art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Uznać więc należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 203/19, Sąd ten uzupełniająco dodał, że sam fakt że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Ze wskazanych przepisów Konwencji nie można bezpośrednio wywieść prawa do świadczenia wychowawczego. Natomiast odwołanie się do przepisów Konwencji o Prawach Dziecka ma znaczenie przy ocenie przepisów ustawowych, a więc ustaleniu, czy przepisy omawianej ustawy wprowadzając ustawowe ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego przez osoby, którym sąd w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, nie naruszają przepisów Konwencji. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony został w wyrokach WSA: w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 567/17 i z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 96/19. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości powyższy pogląd. Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocy państwa w wychowaniu dzieci, który stanowi, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, ażeby małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej. Postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] z dnia 20 listopada 2019 r. Sąd postanowił do czasu prawomocnego zakończenia postepowania powierzyć wnioskodawczyni E. W. pieczę nad małoletnia P. J. Również skarżąca w swoim odwołaniu pisze o tym, iż przed decyzją o tymczasowej pieczy małoletnia zamieszkiwała ze skarżącą i była na jej utrzymaniu. W sposób nieuprawniony organ II instancji w swojej decyzji przypisał skarżącej, że pisała ona o "tymczasowej pieczy zastępczej". Z akt sprawy nie wynika, że małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej i że skarżącej przysługiwały świadczenia z ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 821). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji wyjaśni stan faktyczny sprawy, to jest ustali, czy małoletnia P. J. umieszczona została w pieczy bieżącej, czy też w systemie pieczy zastępczej. A jeżeli w systemie pieczy zastępczej, to czy skarżąca pobierała w związku z tym jakieś świadczenia. W przypadku ustalenia, iż małoletnia umieszczona była w pieczy bieżącej, rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni zaprezentowaną rozszerzającą i prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd uznał, że ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie omawianej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 8 września 2020 r., o czym orzeczono w sentencji.