I OSK 1945/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 439/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) odstępuje od zasądzenia od K.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 lipca 2021 r. po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] stycznia 2021 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy S. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca pobiera emeryturę, co wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło także, że brzmienie obowiązujących przepisów wyklucza możliwość dokonania miarkowania świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia przyznanie tego świadczenia w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyłączenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury wynikało z historycznej różnicy wysokości wartości świadczenia pielęgnacyjnego i wypracowanej emerytury. W związku z podwyższeniem wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, które przewyższyło przyznaną emeryturę, zaszła konieczność uzupełnienia wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej w celu dokonania wykładni prokonstytucyjnej, nienaruszającej konstytucyjnej zasady równości. Sąd opowiedział się za umożliwieniem skarżącej dokonania wyboru należnego świadczenia, przy czym wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wypłaty świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej różnicy tego świadczenia i przysługującej emerytury. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez uwzględnienie skargi strony na skutek błędnego przyjęcia, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wspomnianej ustawy znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że nie pozbawia strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że prawidłowe zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w taki sposób, że ustalone prawo do emerytury jest przesłanką uniemożliwiającą otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od faktu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury i wstrzymania jej wypłaty, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uchylenia decyzji organów obu instancji; 3) art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.), dalej: uFUS, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że wstrzymanie wypłaty emerytury na skutek jej zawieszenia jest tożsame z brakiem ustalenia prawa do emerytury, podczas gdy zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty nie oznacza, że prawo do emerytury nie zostało ustalone wobec Skarżącej, w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, oraz że nie zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustalenie wobec tej samej strony, mającej ustalone prawo do emerytury, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 4) art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz w związku z art. 6, art. 19, art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej, wbrew zasadom dotyczącym właściwości rzeczowej oraz zasadzie praworządności zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej są uprawnione i zobowiązane do dokonywania wykładni tzw. prokonstytucyjnej prawa, podczas gdy w konsekwencji działanie takie sprowadza się do negowania i wyłączenia stosowania obowiązujących przepisów wbrew zasadzie clara non sunt interpretanda, podczas, gdy normy wysłowione w przywołanym powyżej przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako normy bezwzględnie obowiązujące, nie pozostawiają organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego, zaś zastosowana wykładnia tzw. prokonstytucyjna nie leży w kompetencji organów i sądów administracyjnych stając się de facto wykładnią contra legem; 5) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie, że w realiach rozpoznawanej sprawy spełniła się przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania przez skarżącą opieki nad małżonkiem, podczas gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, zaś świadczenie emerytalne jest ustalane i wypłacane w związku z zakończeniem aktywności zawodowej, zatem nie można uznać, że w realiach niniejszej sprawy nastąpił związek pomiędzy rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem w celu opieki nad osobą najbliższą; 6) art. 27 ust. 5 uśr oraz art. 95 ust. 1 uFUS, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zachodzi zbieg, w rozumieniu tych przepisów, ustalonego prawa do emerytury oraz jednego ze świadczeń rodzinnych, w konsekwencji którego osoba uprawniona może wybrać jedno z nich, podczas gdy wskazane regulacje nie przewidują ani zbiegu wskazanych świadczeń, ani też możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania prawa do emerytury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty i argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot postępowania, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Jednocześnie należy wskazać, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jest zgodna z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nakazującą uzupełnić efekty wykładni językowej tego przepisu wynikami pozostałych metod wykładni. Brak możliwości nieuwzględnienia tej wykładni w rozpoznawanej sprawie wynika wyłącznie z faktu niewzięcia pod uwagę wpływu opieki nad osobą niepełnosprawną na możliwość bądź gotowość podjęcia zatrudnienia przez opiekuna. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej podnieść należy, że wykładnia prokonstytucyjna nie polega na uchyleniu określonych przepisów i ich eliminacji z krajowego systemu prawa, ani nie powoduje pominięcia treści tych przepisów, ale jest zabiegiem, w toku którego, w oparciu o wyniki wykładni dokonanej różnymi, dopuszczalnymi i akceptowanymi metodami, dochodzi do ustalenia treści normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie przepisów o randze podkonstytucyjnej, które w możliwie najpełniejszy sposób pozwala na realizację postanowień Konstytucji RP. W tym ujęciu wykładnia prokonstytucyjna nie stanowi zastąpienia działalności Trybunału Konstytucyjnego i nie może być postrzegana jako wykładnia contra legem, czy wkroczenie w kompetencje prawotwórcze władzy ustawodawczej. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 10, art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji RP. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 pkt 1 uFUS, należy wskazać, że zgodnie z art. 103 ust. 3 tej ustawy prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do świadczeń w myśl art. 134 ust. 1 pkt 1 uFUS powoduje wstrzymanie wypłaty świadczeń. Należy zaznaczyć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wstrzymanie wypłaty emerytury powoduje, że likwidacji ulega negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla rencisty wynikająca z powyższego przepisu powinna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21, czy z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1682/21). Funkcja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polega bowiem na zapobieżeniu kumulacji pobieranych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1262/21). W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 pkt 1 uFUS za zasadny. Uzasadnione natomiast okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Z uwagi na brzmienie przytoczonych powyżej przepisów należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 jedynie w sytuacji, gdy przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub jego podjęcia jest konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rozpoznawanej sprawie związek taki nie występuje. Skarżąca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła w wieku 69 lat, a więc już po osiągnięciu wieku emerytalnego w sytuacji gdy niepełnosprawność jej męża istnieje od 8 czerwca 2011 r. Brak jest też okoliczności wskazujących, że niepełnosprawność męża i konieczność sprawowania nad nim opieki była przeszkodą podjęcia przez nią zajęć dodatkowych, z których dochód mógłby stanowić uzupełnienie świadczenia emerytalnego. Możliwość badania pobierania świadczenia emerytalnego jako przesłanki uniemożliwiającej ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć miejsce w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnia przesłanki uzyskania tego świadczenia. Odnotować bowiem należy, że usunięcie przeszkody przyznania prawa, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia, a na organie spoczywa obowiązek rozważenia istnienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Pomiędzy sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a rezygnacją z zatrudnienia musi występować ścisły związek. Brak tego związku, zgodnie z zacytowanym przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, jest bowiem przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Istnienia tego związku nie sposób domniemywać wyłącznie z faktu legitymowania się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o określonej treści, a obowiązek ustalenia istnienia tej zależności jest zadaniem organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 ppsa oddalił skargę. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.