II SA/Gl 195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ( dalej: PINB) zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy uli [...] w W. oraz zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanych i przebudowanych kiosków gastronomicznych. W uzasadnieniu organ podkreślił, że inwestor dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, dającym możliwość usankcjonowania dokonanych istotnych odstępstw. Jednocześnie wskazał, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości nr: 2 przez J. K. nie może stanowić przeszkody w procesie doprowadzania przez inwestora obiektu do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy obiekt powstał legalnie. Okoliczność ta ze względu na cywilnoprawny charakter może stanowić co najwyżej przedmiot rozpoznania przez właściwy sąd powszechny. Organ wskazał również, że pomimo istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego, zakres inwestycji, a co za tym idzie zakres dysponowania nieruchomościami nie zmienił się i nadal obejmuje działki nr 1 i 2, objęte pozwoleniem na budowę. Zdaniem PINB inwestorka wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (niezmiennie od czasu uzyskania pozwolenia na budowę), co potwierdza pierwotne pozwolenie na budowę, umowa dzierżawy zawarta z A. K. oraz zapisy w księgach wieczystych prowadzonych dla ww. nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Jednocześnie wskazując, że inwestycja została zakończona w 2007r. wobec czego wydanie decyzji o wstrzymaniu prac było bezprzedmiotowe, tym bardziej, że w tym samym czasie w budynku prowadzona była już działalność gospodarcza. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy oraz przebudowy kiosków gastronomicznych zlokalizowanych na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w W. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze ustalenia w zakresie osoby inwestora, właściciela oraz dzierżawcy należy stwierdzić, iż brak jest możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji, która częściowo znajduje się na terenie działki niebędącej własnością inwestorki. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar "[...]" uchwalonego uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r" w którym działka nr 1 znajduje się w jednostce strukturalne E 4 KP - tereny ciągów pieszych, co wyklucza jej ewentualną zabudowę kioskami gastronomicznymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła W. G. podnosząc, że działka nr 1 stanowi jej własność, natomiast przez pewien czas J. K. był wpisany do księgi wieczystej jako właściciel, ale na wniosek Prokuratury Rejonowej w C. nieprawdziwy wpis został zmieniony i skarżąca została wpisana jako właściciel przedmiotowej działki. Podniosła również, że brak jest możliwości żądania przez organ w ramach postępowania legalizacyjnego od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji prawidłowa była decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. W odpowiedzi na skargę WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasadnie WINB przyjął, że na etapie postępowania legalizacyjnego należy weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a stanowisko to pozostaje w zgodzie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10. Wskazać bowiem należy, że na gruncie tej uchwały wykształciła się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11). Nie znajduje zatem uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną lub realizującego inwestycję w warunkach istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wobec powyższego projekt budowlany zamienny przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego winien być przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikające z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym obowiązkiem organu będzie wówczas każdorazowo rozważnie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej. Ocena w tym zakresie musi być poprzedzona podjęciem przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia istotnych okoliczności sprawy, zasadniczo bowiem wykluczyć należy sytuacje, gdy roszczenie określonych podmiotów w sposób nieuzasadniony tamowałyby rozstrzyganie spraw z zakresu Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy spór o granice własności nie ma jednak miejsca, przesądzają bowiem o tym zapisy Działu II Księgi wieczystej nr [...] zgodnie z którymi właścicielem działki o nr 1 jest J. K., wobec czego nie ma też podstaw do tego, aby prowadzić dalsze rozważania w tym względzie, przytaczana zaś argumentacja zawarta w skardze w odniesieniu do tego zagadnienia nie może być uwzględniona, gdyż stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do jej uwzględnienia. Trafne jest również stanowisko WINB w zakresie dotyczącym naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści opinii geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym, część okapu dachu oraz słupów podpierających dach pawilonu znajduje się na działce nr 1, która to działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r., położona jest w jednostce strukturalnej E 4 KP tj. tereny ciągów pieszych, na których zgodnie § 7 ust. 5 powołanego planu dopuszczona jest jedynie możliwość lokalizacji obiektów handlowych nie związanych na stałe z gruntem. Tym samym wykluczona jest możliwość zabudowy przedmiotowej działki, co z kolei wyklucza możliwość legalizacji spornej inwestycji. Reasumując należy stwierdzić, że kwestionowana decyzja WINB i zawarte w niej poglądy odnoszące się do obowiązku wyjaśnienia, iż podmiot realizujący zamierzenie budowlane z odstępstwami uzasadniającymi zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również pogląd odnoszący się do naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać za zasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił. .