I SA/Rz 456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r., w Rzeszowie, Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.N. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały budżetowej Powiatu [...] na 2021 rok – postanawia – odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia Rada Powiatu [...], w dniu [...] kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej Powiatu [...] na 2021 rok. Skarżący – radny powiatu [...] wniósł skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając podjęcie przedmiotowej uchwały z naruszeniem: - art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm., u.s.p.), poprzez przeprowadzenie procesu procedowania i uchwalenia uchwały przez Radę Powiatu [...], pomimo nieistnienia regulacji wewnętrznych w zakresie wewnętrznej organizacji i trybu pracy rady oraz komisji przez nią powołanych, dotyczących głosowania zdalnego w formule korespondencyjnej, które powinny istnieć szczególnie w odniesieniu do głosowania w innej niż tradycyjna formie, - art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a tym samym przyjęcie, że przepis ten pozwala na samoistne podejmowanie decyzji o zwołaniu i przeprowadzeniu sesji organu stanowiącego w trybie korespondencyjnym, gdy jego zastosowanie wymaga wprowadzenia odpowiednich regulacji wewnętrznych w statucie jednostki samorządu terytorialnego i przygotowania regulaminu przeprowadzenia głosowania, których w niniejszej sprawie nie było, - art. 61 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 a i art. 15 ust. 1 i ust. 1 a u.s.p. poprzez niezapewnienie mieszkańcom oraz radnym udziału w sesji na zasadach przewidzianych prawem; o ile samo głosowanie, zdaniem skarżącego, mogło przybrać formę korespondencyjna, to sam proces rozpieczętowania głosów i ogłaszania rezultatów głosowań powinien mieć formę tradycyjną, transmitowana zdalnie. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadniając istnienie interesu prawnego po swojej stronie skarżący wskazał na obowiązujące regulacje, dotyczące sposobu zwoływania sesji organu stanowiącego, a także wynikającą z tego konieczność przyjęcia regulaminu głosowania korespondencyjnego, gdyby takie miało zostać przeprowadzone. Skarżący zaznaczył, że podjęcie uchwały przez Radę Powiatu [...] naruszyło podstawowe zasady procedowania. Zastosowano bowiem procedurę całkowicie nieznaną prawu, w efekcie czego uchwała dotknięta jest wadą powodująca jej nieważność. Skarżący podkreślił także, że zdalny tryb działania organów w czasie pandemii, nie może wpływać na ogólne zasady, takie jak istnienie procedury uchwałodawczej czy zasada jawności. Wskazując na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego skarżący wskazał na ograniczenie przysługującego mu prawa do czynnego i skutecznego udziału w sesjach organu uchwałodawczego. Podkreślił również, że nie mógł wziąć udziału w dyskusji na temat uchwalanych aktów, a także nie miał możliwości wykonania uprawnień nadzorczych i kontrolnych nad władzą powiatu. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na to, że sposób dostarczania i odbierania dokumentów, zawierających materiały i głosy, także nie był uregulowany. Zaznaczył przy tym, iż branie udziału w głosowaniu, które nie ma pełnego umocowania prawnego, mogło narazić go na odpowiedzialność prawną, w związku z przekroczeniem uprawnień. Starosta Powiatu [...], w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Podstawą złożenia skargi w niniejszej sprawie jest art. 87 § 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego wyżej przepisu wynika, że prawo do wniesienia skargi, w trybie art. 87 § 1 u.s.p., na uchwałę organu stanowiącego powiatu ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony podjętą uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją /nie zaś sytuacją faktyczną/ (wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 231/19 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga wnoszona w trybie w art. 87 § 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, gdyż podstawą jej wniesienia jest niezgodność podjętego przez organ samorządu powiatowego aktu z prawem i równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego, a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Przy czym tego rodzaju związek musi istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z 26 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wa 591/17 – dost. w CBOiS), że dopuszczalność skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), (a także art. 87 § 1 u.s.p., który ma podobne brzmienie) uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie tylko od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zatem zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. (...) W każdym wypadku radny musi bowiem wykazać, że uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi (B. Dolnicki [w:] R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, art. 87). W niniejszym przypadku skarżący nie wykazał, że kwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. Podstaw do wniesienia skargi oraz zasadności jej zarzutów upatruje on bowiem wyłącznie w naruszeniu procedur związanych z podejmowaniem tej uchwały, te zaś odnoszą się do ogólnego aspektu legalności tego rodzaju aktu, którego związku z indywidualnym interesem skarżącego nie sposób stwierdzić, zwłaszcza w wymiarze prawnym. Na marginesie niniejszy rozważań zaznaczyć jedynie należy, że kontroli przestrzegania zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego służą odpowiednie procedury nadzorcze, które nie są oparte na kryterium jakie stanowi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego konkretnego podmiotu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: P.p.s.a) sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszym przypadku wymagania te zostały wskazane w art. 87 § 1 u.s.p., a jak to już wyżej wskazano, rozpatrywana skarga ich nie spełnia. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a., w zw. z art. 87 § 1 u.s.p., odrzucił skargę.