II OSK 2348/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 98/21 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie postępowania w sprawie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od J.K. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 98/21, ze skargi J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie postępowania w sprawie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie pierwszym zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej jako: PINB) do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, w punkcie drugim stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim przyznał od PINB sumę 1 000 zł. W ostatnim (czwartym) punkcie wyroku orzeczono o kosztach postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 grudnia 2017 r. oraz w dniu 28 grudnia 2017 r. (czynności uzupełniające) PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości M.Z. i J.Z (dalej także jako: inwestorzy, współwłaściciele), której wyniki wskazywały na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Decyzją z dnia [...] 2018 r. PINB nakazał współwłaścicielom nieruchomości, tj. M.Z. i J.Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości techniczno-budowlanych poprzez odpowiednie wykonanie niezbędnych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] 2018 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/18 oddalił sprzeciw od powyższej decyzji. Akta sprawy zostały zwrócone PINB wraz z pismem z dnia 28 października 2019 r. W dniu [...] 2019 r. PINB wydał decyzję, w której nałożył na współwłaścicieli obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30 listopada 2020 r. W związku z wnioskiem współwłaścicieli z dnia 16 września 2020 r., w którym wyrazili prośbę o zmianę terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, PINB wydał w dniu [...] 2020 r. postanowienie, którym zmienił (wydłużył) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 28 lutego 2021 r. Na skutek kolejnego wniosku inwestorów z dnia 20 stycznia 2021 r., PINB wydał w dniu 25 stycznia 2021 r. postanowienie, którym ponownie zmienił (wydłużył) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 31 grudnia 2021 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ podejmował działania w bardzo dużych odstępach czasu, działania cechowała znaczna opieszałość. Zdaniem tego sądu dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Kolejno wskazał, że w przedmiotowej sprawie przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest znaczne, ponadto organ procedował bardzo opieszale i nie wykazywał inicjatywy celem zakończenia postępowania. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł PINB. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), poprzez błędną wykładnię bezczynności organu polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż PINB podejmował czynności w bardzo dużych odstępach czasu i cechowała go znaczna opieszałość oraz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania - podczas gdy organ od momentu zwrotu akt przez organ II instancji tj. 28 października 2019 r., wydał decyzję po upływie 25 dni – w dniu [...] 2019 r. Organ przedłużał termin wykonania obowiązków nałożonych decyzją, związanych z postępowaniem naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333, dalej jako: p.b.) - w sytuacji usprawiedliwionej okolicznościami, tj. stanem epidemii Covid-19 i związanym z tym utrudnionym kontaktem inwestora z urzędami, co miało znaczenie dla postępowania wpadkowego, związanego z toczącym się postępowaniem. 2. ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w szczególności art. 15 zzs ust. 1 pkt 6, art. 15zzs ust. 10 pkt 1, a po kolejnej nowelizacji ustawy, która weszła w życie 16 grudnia 2020 r. (w szczególności art. 15 zzzzzn1 oraz 15zzzzzn2), dalej określaną jako ustawa Covid-19, przez nieuwzględnienie przepisów wyżej przywołanej ustawy, jak również rozporządzeń ograniczających rozprzestrzenianie się epidemii i trudności z tym związanych, które utrudniały inwestorom dopełnienie czynności wynikających z decyzji organu i musiały być uwzględnione przez organ przy rozpatrywaniu wniosków inwestorów o przedłużenie terminu wykonania nałożonych na nich obowiązków; 3. art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w wyroku, jakimi kryteriami kierował się Sąd ustalając rażące naruszanie prawa, skoro organ pierwotnie nakazał zamurowanie okien, nie miał wpływu na okres postępowania toczącego się przed organem II Instancji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a następnie z przyczyn niezależnych od organu oczekiwał na przedłożenie projektu, zgodnie z zasadami postępowań naprawczych - uwzględniając trudności inwestora wiążące się z panującą sytuacją oraz przepisami ustawy Covid-19 nakładającymi na organy administracji obowiązek dopełnienia wszelkich czynności i pouczeń aby obywatel nie poniósł uszczerbku związku z panującą sytuacją; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyznanie skarżącemu, od organu, kwoty 1000 zł - w sytuacji, gdy w żądaniu nie wykazał on żadnej szkody, ani krzywdy jaka została mu wyrządzona. Skarżący nie podał bowiem żadnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, ani nie wykazał żadnych strat, które są wynikiem przypisywanej organowi w skardze bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie - a aktywność Sądu uwarunkowana jest wskazaną argumentacją. W związku z powyższym PINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż część zarzutów w niej podniesionych została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Bezczynnością jest sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Natomiast przewlekłość postępowania zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest długotrwałe tj. jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Może polegać zarówno na braku jakichkolwiek czynności podejmowanych ze strony organu, jak i na wykonywaniu czynności niecelowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podstawą wyroku Wojewódzkiego Sądu było przekonanie, że organ podejmował działania w bardzo dużych odstępach czasu, cechowała go znaczna opieszałość. Bezczynność odnosi się natomiast wyłącznie do terminu załatwienia sprawy, nie zaś sposobu prowadzenia postępowania. Wskazana przez sąd pierwszej instancji przesłanka, chociaż lakonicznie uargumentowana, może ewentualnie świadczyć o tym, że w sprawie zachodzi przewlekłość tj. organ prowadzi postepowanie dłużej niż jest to niezbędne. Znamienne jest to, że na podstawie samej chronologii zdarzeń nie jest możliwe przesądzenie o bezczynności organu. Ustalenia należy bowiem poczynić w odniesieniu do terminu przewidzianego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd nie podał, jaki termin został przez PINB przekroczony i jakie było konkretne opóźnienie. Należy dostrzec, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał motywów orzeczonego rozstrzygnięcia, poprzestając zasadniczo na przedstawieniu stanu faktycznego. Nieprawidłowe jest stwierdzenie, że nie ma znaczenia dla sprawy to, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Ustawodawca przewiduje wprost, że konkretne okresy nie wliczają się do terminu załatwienia sprawy (tak np. art. 35 § 5 k.p.a.). W niniejszej sprawie inwestorzy zostali zobowiązani na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. do dokonania określonej czynności w zakreślonym przez organ terminie. Dopiero po upływie tego terminu PINB mógł wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego (art. 51 ust. 4 i ust. 5 p.b.). Rozpoznając sprawę należało mieć w polu widzenia, podnoszoną w skardze kasacyjnej – a uprzednio w odpowiedzi na skargę – okoliczność, że organ przedłużał inwestorom termin na złożenie projektu zamiennego. Do tej kwestii Sąd w ogóle się nie odniósł. Prawidłowa była argumentacja skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, że sąd pierwszej instancji nie podał, jakie przesłanki świadczyły o rażącym naruszeniu prawa. Wojewódzki Sąd nie wskazał bowiem precyzyjnie jaki konkretny stan faktyczny przyjął za podstawę takiego rozstrzygnięcia i z jakich powodów w ten sposób ocenił działanie organu. Posłużył się wyłącznie ogólnymi stwierdzeniami. Uzasadnienie w tym zakresie ogranicza się do przytoczenia podstawy prawnej i wniosku, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 261/20). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Wojewódzki Sąd nie sprostał obowiązkowi szczegółowego odniesienia się do przyjętej i zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wskazanie argumentacji uzasadniającej jej zastosowanie. W związku z powyższymi ustaleniami przedwczesne byłoby wypowiedzenie się w zakresie zastosowania przez sąd pierwszej instancji instrumentu finansowego określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a. Prawidłowość jego orzeczenia uwarunkowana jest przesądzeniem o bezczynności i ustaleniem jej szczególnie drastycznego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - w przypadku wydania tożsamego rozstrzygnięcia - powinien w szczególności wyjaśnić, z jakich powodów uznaje, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, stosując się do wykładni przedstawionej powyżej i jakie okoliczności wskazują na rażące naruszenie prawa, uwzględniając poczynione wyżej wywody. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 265). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego i wpis od skargi kasacyjnej.