II SAB/Kr 98/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie postępowania w sprawie otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...], w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. Sygn. akt II SAB/Kr 98/21 lII. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącego J. K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie dotyczącej otworów okiennych w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 37 § 5 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wskazał również, że oczekuje ponad trzy lata na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. W konkluzji wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, że w dniu 14.12.2017r. (oraz w dniu 28.12.2017 r. czynności uzupełniające) organ przeprowadził kontrolę na nieruchomości M. i J. Z. w K. gm, K. (działki nr ewid. gr. [...]), która wykazała, iż w ścianie/elewacji zachodniej przyjętego do użytkowania budynku mieszkalnego w K. nr [...], gm. K., występują 3 okna - w sytuacji, gdy elewacja ta zlokalizowana jest (w znaczeniu orientacyjnym/poglądowym) w odległości zmiennej 0,94rn - 0,88m od granicy nieruchomości sąsiedniej (działki nr ewid. gr. 1174), co wskazywało na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04,2002r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich). W zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zobligowany był do podjęcia odpowiednich działań w zakresie przypisanych kompetencji (art 83 ust. 1 ustawy - Prawo Budowlane). Postanowieniem z dnia 17.01.2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie: "otwory okienne w elewacji zachodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...] f gm. K. - działka o nr ewid. gr. [...]. W dniu 7 lutego 2018 r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości w K. nr [...], gm. K. – działka o nr ewid, gr. [...] W dniu 19.02.2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane decyzję, którą nakazano M. i J. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości techniczno-budowlanych określonej części obiektu budowlanego: elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...], gm. K. (działka nr [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję z dnia 26.11. 2018r., którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po zwróceniu akt sprawie nadano nową sygnaturę. Zawiadomieniem z dnia 6.11.2019 r. poinformowano strony postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, że zebrano dowody i materiały w sprawie oraz, że strony mają prawo zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie inspektoratu. W dniu 22.11.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, decyzję nr [...], którą nałożono na współinwestorów obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30.11.2020 r. W związku z wnioskiem M. i J. Z. z dnia 16.09,2020r., którym zwrócono się z prośbą o zmianę terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 18.09.2020r. postanowienie którym zmieniono (wydłużono) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 28.02.2021 r. W związku z ponowionym wnioskiem M. i J. Z. z dnia 20.01.2021 r., którym zwrócono się z prośbą o zmianę terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 25.01.2021 r. postanowienie którym zmieniono (wydłużono) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 31.12.2021 r. W wyniku ponaglenia wniesionego przez J. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał postanowienie w którym stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności. Organ wskazał, że na wydłużenie okresu załatwienia przedmiotowej sprawy wpłynęło wprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, znaczna ilość prowadzonych przez PINB w M. spraw o charakterze interwencyjnym - związanych z koniecznością bezzwłocznej eliminacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, które załatwiane są priorytetowo, poza ogólną kolejnością załatwiania spraw; oraz wprowadzenie specjalnych zasad (zmian) w zakresie funkcjonowania administracji publicznej w czasie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2525 dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wskazać należy, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 K.p.a. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a. W aktualnym stanie prawnym legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16). Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W art. 35 § 5 K.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że zachodzi w niej bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w M.. Wskazać bowiem należy, że w dniu 14.12.2017r. (oraz w dniu 28.12.2017 r. czynności uzupełniające) organ przeprowadził kontrolę na nieruchomości M. i J. Z. w K. , gm, K. (działki nr ewid. gr. [...]), która wykazała, iż w ścianie/elewacji zachodniej przyjętego do użytkowania budynku mieszkalnego w Kozłowie nr [...], gm. K., występują 3 okna - w sytuacji, gdy elewacja ta zlokalizowana jest (w znaczeniu orientacyjnym/poglądowym) w odległości zmiennej 0,94rn - 0,88m od granicy nieruchomości sąsiedniej (działki nr ewid. gr. [...]), co wskazywało na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04,2002r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich). Decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał współwłaścicielom obiektu – M. Z. i J. Z. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości techniczno – budowlanych określonej części obiektu budowalnego: elewacji zachodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości K. nr [...] poprzez odpowiednie wykonanie niezbędnych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1576/18 oddalił sprzeciw od powyższej decyzji. Akta sprawy zostały zwrócone Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. przy piśmie z dnia 28 października 2019 r. W dniu 22 listopada 2019 r. PINB w M. decyzja z dnia 22 listopada 2019 r. nałożył na współinwestorów M. i J. Z. obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30.11.2020 r. W związku z wnioskiem M. i J. Z. z dnia 16.09,2020r., którym zwrócono się z prośbą o zmianę terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 18.09.2020r. postanowienie którym zmieniono (wydłużono) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 28.02.2021 r. W związku z ponowionym wnioskiem M. i J. Z. z dnia 20.01.2021 r., którym zwrócono się z prośbą o zmianę terminu dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał w dniu 25.01.2021 r. postanowienie którym zmieniono (wydłużono) termin dostarczenia projektu budowlanego zamiennego do dnia 31.12.2021 r. Przedstawiona chronologia zdarzeń nasuwa wniosek, że organ podejmował działania w bardzo dużych odstępach czasu i cechowała je znaczna opieszałość. Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Mając na uwadze treść odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony. Nadto brzmienie przepisu art. 149 P.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W przedmiotowej sprawy przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest znaczne, ponadto organ procedował bardzo opieszale i nie wykazywał inicjatywy celem zakończenia postępowania. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 417 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jako odszkodowania (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 91/20). W takim kontekście, w ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze jest zbyt wygórowane, jeśli na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. O kosztach orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.