III SA/Łd 63/21

Dnia 14 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. G. na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zgody na przeniesienie efektów uczenia się i punktów ECTS postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z Funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego P. G. kwotę 200 (dwieście) zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 18 grudnia 2020 roku, pod poz. 3593. Zaskarżoną decyzją z [...] Rektor Uniwersytetu Medycznego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Prodziekana ds. Kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z [...] odmawiającą P. G. zgody na przeniesienie efektów uczenia się i punktów ECTS uzyskanych w latach 2016-2019 na studiach prowadzonych w [...] Uniwersytecie Medycznym na kierunku lekarskim. Z akt sprawy wynika, że P. G. rozpoczął w roku akademickim 2020/2021 stacjonarne jednolite studia magisterskie na kierunku lekarskim, prowadzone w Uniwersytecie Medycznym w Ł. 29 września 2020 r. wystąpił do Prodziekana ds. Kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z wnioskiem o przeniesienie i uznanie punktów ECTS uzyskanych w [...] Uniwersytecie Medycznym w K na stacjonarnych jednolitych studiach magisterskich prowadzonych na kierunku lekarskim na Wydziale Nauk Medycznych oraz o przeniesienie na IV rok jednolitych studiów magisterskich prowadzonych na Wydziale Lekarskim w Uniwersytecie Medycznym w Ł. w rezultacie zaliczenia odpowiedniej liczby punktów ECTS. Decyzją z [...] Prodziekan ds. Kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. odmówił P. G. udzielenia zgody na przeniesienie i uznanie punktów ECTS uzyskanych w [...] Uniwersytecie Medycznym w K. P. G. odwołał się od rozstrzygnięcia Prodziekana ds. Kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z [...] Decyzją z [...] Rektor Uniwersytetu Medycznego w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prodziekana ds. Kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z [..].W uzasadnieniu wskazał, że wniosek złożony w dniu 29 września 2020 r. należało rozpatrywać w świetle regulacji Regulaminu studiów przyjętego uchwałą Senatu Uniwersytetu Medycznego w Ł. z 27 czerwca 2019 r. nr 312/2019 w sprawie Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w Ł. Zgodnie z § 43 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów obowiązującego do 31 września 2020 r. zasady dotyczące przenoszenia i uznawania punktów ECTS nie mają zastosowania wówczas, gdy student został przyjęty na studia w Uniwersytecie w drodze postępowania rekrutacyjnego, po uprzednim skreśleniu z listy studentów tego samego kierunku studiów. W ocenie Rektora przepis nie stanowi, że brak możliwości przeniesienia i uznania punktów dotyczy wyłącznie studenta skreślonego z listy studentów Uniwersytetu Medycznego w Ł., lecz wskazuje, że dotyczy studentów skreślonych uprzednio z tego samego kierunku studiów. P. G. został w roku akademickim 2018/2019 skreślony z listy studentów tego samego kierunku, tj. z kierunku lekarskiego prowadzonego w [...] Uniwersytecie Medycznym. Tym samym nie ma możliwości zastosowania § 43 ust. 1 ust. 2 Regulaminu studiów obowiązującego do 31 września 2020 r. Jednocześnie Rektor nadmienił, że zmiana wprowadzona w Regulaminie studiów obowiązującym od 1 października 2020 r. ma charakter precyzujący, nie zaś rozszerzający. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. P. G. zarzucił naruszenie: 1) § 4 pkt 1 w zw. z § 43 ust. 1 i 3 oraz § 43 ust. 6 pkt 2 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w Ł. na skutek błędnej wykładni i zastosowania, 2) art. 85 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, 3) art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wskazane przepisy przewidują prawo do studiowania w uczelni wyższej oraz do równego traktowania w toku studiów, 4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. wynikającej z niego zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji w I instancji, a także niezbadanie w dwóch instancjach wszystkich istotnych okoliczności wskazanych we wniosku, jak również brak pouczenia co do środków zaskarżenia w II instancji, a przez to utrudnienie złożenia odwołania i skargi sądowoadministracyjnej, co miało wpływ na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ) – dalej: "p.p.s.a." skarżący wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, b) uchylenie poprzedzającego go rozstrzygnięcia Prodziekana ds. kształcenia Wydziału Lekarskiego Uniwersytetu Medycznego w Ł. z [...] Z kolei na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. strona wniosła o: a) uznanie indywidualnego uprawnienia do przeniesienia i uznania punktów ECTS na podstawie wniosku z 29 września 2020 r. oraz uprawnienia do uznania uzyskanych efektów uczenia się i uzyskania zaliczenia przedmiotów o zbieżnych efektach uczenia się, a ponadto prawa do przeniesienia na wyższy semestr studiów, b) uznanie uprawnienia do odbywania dalszego toku studiów w trybie indywidualnego planu studiów lub ewentualnie indywidualnej organizacji studiów, jeśli zastosowanie zwyczajnego trybu studiów prowadziłoby do naruszenia uprawnień skarżącego wskazanych w lit. a, c) zobowiązanie Rektora do załatwienia wniosku z 29 września 2020 r. poprzez uznanie praw skarżącego jako studenta, w tym uprawnień wskazanych w lit. a i b, Końcowo skarżący wniósł o zasądzenie od Rektora na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Medycznego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie niniejszej wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożony został przez stronę skarżącą w skardze. Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do oceny dopuszczalności skargi wskazać należy, że sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – dalej zwanej "k.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa dalej zwanej: "O.p.", postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. § 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W ocenie sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja) rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. z [...] odmawiająca skarżącemu zgody na przeniesienie efektów uczenia się i punktów ECTS uzyskanych w latach 2016-2019 na studiach prowadzonych w [...] Uniwersytecie Medycznym na kierunku lekarskim nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi ono władczy, jednostronny przejaw woli rektora Uniwersytetu Medycznego w Ł. w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4.p.s.a.). Badając kwestię dopuszczalności skargi na zaskarżoną "decyzję" rektora należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowił § 43 ust. 6 Regulaminu studiów w Uniwersytecie Medycznym w Ł. Zgodnie z którym zasady dotyczące przenoszenia i uznawania punktów ECTS nie mają zastosowania wówczas, gdy student został przyjęty na studia w Uniwersytecie w drodze postępowania rekrutacyjnego, po uprzednim skreśleniu z listy studentów tego samego kierunku studiów. Zgodnie zaś z § 6 ust. 5 Regulaminu studiów rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach studentów związanych z tokiem studiów, określonych w Regulaminie, podejmuje prodziekan na mocy upoważnienia udzielonego przez Rektora. Od rozstrzygnięć przysługuje odwołanie do Rektora, składane za pośrednictwem prodziekana, który je wydał. Zgodnie z ustępem 6 cytowanego paragrafu jednym z rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach studentów związanych z tokiem studiów, o którym mowa w tym przepisie jest kwestia przenoszenia i uznawania punktów ECTS. Zdaniem sądu, stanowiska organu uczelni wyrażonego w wyżej podniesionej kwestii nie można traktować jako działania wymagającego wydania decyzji administracyjnej, czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2 ustawy), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego (patrz: postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, opubl. w Lex nr 1282161). Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące postawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. statucie uczelni czy w regulaminie studiów, będą to akty zakładowe wewnętrzne, które dotyczą indywidualnie określonego członka zakładu, które jednak nie odnoszą się do nawiązania, bądź rozwiązania stosunku zakładowego. Tego rodzaju aktem opartym na wewnętrznym źródle prawa jest rozstrzygnięcie rektora objęte skargą, które nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu, jak również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 kwietnia 2021 roku w sprawie sygn. akt III OSK 4379/21 (dostępne w CBOSA) akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Przepis § 43 ust. 6 Regulaminu studiów nie należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie jest jednostronnym aktem wewnętrznym organu uczelni, wydanym w kwestii przeniesienia efektów uczenia się i punktów ECTS, skierowanym do podmiotu będącego użytkownikiem zakładu. Ten jednostronny akt organu uczelni został skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Podsumowując, kontroli sądowej nie może podlegać akt wewnętrzy organu uczelni wyższej w sprawie przeniesienie efektów uczenia się i punktów ECTS. Przedmiotowa skarga, jako dotycząca sprawy związanej z autonomią uczelni, okazała się tym samym niedopuszczalna. Z tych względów, sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., wniesioną przez P.G. skargę jako niedopuszczalną odrzucił. d.j.