II SAB/Go 27/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., przesłanym drogą poczty elektronicznej, Fundacja [...] reprezentowana przez Prezesa Zarządu K.J. zwróciła się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach programu [...] w latach 2017, 2018, 2019. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ poinformował Fundację, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że wnioski o dofinansowanie w ramach Programu są to dokumenty pochodzące od podmiotów nieobjętych zakresem stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2018 poz. 1330), dalej u.d.i.p., a jedynie będące w posiadaniu organu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dalej organ przytoczył tezy z orzecznictwa sądowego, w których wyrażono pogląd zgodnie z którym wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej. Organ zauważył, że przekazując własne projekty do dofinansowania i realizacji w ramach naboru Programu, wnioskodawcy tym samym nie dokonali przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący naboru, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (DZ.U.2018 poz.1191). Jednocześnie organ podkreślił, że dostęp do wniosków w ramach można uzyskać zwracając się bezpośrednio do autorów zgłoszonych projektów. W takiej sytuacji poszczególni autorzy, jeżeli zdecydują się samodzielnie udostępnić własne projektu, uczynią to na własną odpowiedzialność oraz na własnych warunkach. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody w udostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, w zw. z art. 3 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. polegające na ich błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie w ramach Programu [...] nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy wnioski są informacją publiczną, a wnioski skierowane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią dokumenty urzędowe; art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wskazaniu wnioskodawców jako podmioty właściwe do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy Wojewoda jako adresat jest w posiadaniu żądanych informacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że Wojewoda jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nadto przedmiotem jej wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. była informacja publiczna. Żądana informacja dotyczy działalności organu władzy publicznej oraz spraw publicznych - w rozumieniu art. 1 ust.1 u.d.i.p., bowiem odnosi się do realizowanego programu rządowego. Treść żądanych informacji wiąże się przy tym z dofinasowaniem środkami publicznymi, związanymi zrealizowanym programem, niezależnie od tego czy chodzi o wniosek złożony przez organ władzy publicznej, czy też przez organizację pozarządową lub inny podmiot prowadzący działalność pożytku publicznego. Zdaniem skarżącej nie ma w sprawie znaczenia kwestia przeniesienia na rzecz urzędu praw autorskich przez wnioskodawców, gdyż prawa autorskie są kwestią irrelewantną dla ustalenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe i podniosła, że w sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że wnioski w ramach Programu [...] zostały złożone przez jednostki samorządu terytorialnego, a zatem dokumenty te zostały wytworzone przez organy władzy publicznej, co sprawia, że są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wnioski o dofinansowanie w ramach Programu [...] są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętych stosowaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie będącymi w posiadaniu organu do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ ponownie stwierdził, że przekazując własne projekty do dofinansowania i realizacji wnioskodawcy nie dokonali tym samym przeniesienia praw autorskich na podmiot dokonujący naboru, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej lub czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Wskazać w tym miejscu należy, że na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać załatwiony w jeden z następujących sposobów, czyli: poprzez czynność materialnotechniczną organu polegającą na udzieleniu żądanej informacji publicznej; poprzez przekazanie wnioskodawcy informacji o tym, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, lub że dana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w takich przypadkach stanowisko organu przybiera postać zwykłego pisma; bądź poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazać również należy, że załatwienie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w jednej z w.w. form, winno nastąpić w określonym terminie, a nieuzasadnione przekroczenie terminu naraża organ na zarzut bezczynności. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był charakter prawny wnioskowanych przez skarżącą informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera przepis art. 6 ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie definiowało pojęcie informacji publicznej, korzystając z kryterium przedmiotowego i rozróżniając działania organów władzy, które mają charakter sprawy publicznej, oraz te, które takiego charakteru nie posiadają. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne). Sprawą publiczną jest niewątpliwie sposób gospodarowania majątkiem publicznym, czyli majątkiem organów samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że gospodarowanie tymi zasobami powinno być poddane społecznej kontroli, czemu służy prawo do uzyskania informacji o sposobie ich wydatkowania. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez wskazane wyżej podmioty, ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie, o jakim była wcześniej mowa. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego czy też zasad przeprowadzania przetargu na pozbycie się nieruchomości stanowiących własność gminy (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 24 marca 2006 r., IV SA/Po 224/06, LEX nr 296485 oraz WSA w Warszawie z 16 listopada 2004 r., II SAB/Wa 238/04, "Rzeczpospolita" 2004, nr 273, s. C1, LEX nr 164677; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, LEX nr 1622184). Należy w tej sytuacji zgodzić się z poglądem, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA OZ w Katowicach z 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl.). (por. komentarz do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Lex). Indywidualne wnioski składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie stanowią dokument prywatny, w istocie są to quasi autorskie programy inwestycyjno – rozwojowe, które zawierają określony cel realizacji, sposób realizacji i żródła jego finansowania. Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidulanej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej. Dokumenty te mogą jednak w swej treści zawierać konkretne informacje publiczne, o których udostępnienie można wystąpić w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 814/16, I OSK 2799/13, I OSK 2022/14). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie prezentowanej jest stanowisko, zgodnie z którym "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). W rozpatrywanej sprawie wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. dotyczył treści wszystkich wniosków, które otrzymały dofinansowanie, bez wyszczególnienia rodzaju podmiotów, od których wnioski te pochodziły. W skardze skarżąca podniosła w sposób ogólny, że w Programie [...] wnioskodawcami mogą być również jednostki samorządowe lub organizacje pozarządowe, nie wskazując przy tym - czy w danym okresie jednostki samorządowe lub organizacje pozarządowe faktycznie złożyły wnioski o dofinansowanie oraz – ewentualnie - które konkretnie jednostki samorządu terytorialnego lub organizacje pozarządowe złożyły wnioski o dofinansowanie w ramach danego Programu i otrzymały dofinansowanie. Ustalenie, że w Programie wnioskodawcami były również w.w. podmioty, w ocenie skarżącej, skutkowałoby przyjęciem, że wnioski o dofinansowanie pochodzące od tychże podmiotów stanowią dokument urzędowy. W tym miejscu zasadnym będzie powołanie się na przepis art. 30a ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (DZ.U. 2019 poz. 1295), zgodnie z którym instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Przytoczony przepis umożliwiał skarżącej ustalenie danych beneficjentów danego programu operacyjnego, w tym jednostek samorządowych oraz organizacji pozarządowych. Wskazać przyjdzie, że w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż wnioski o dofinansowanie w ramach Programu [...] są dokumentami pochodzącymi od podmiotów nieobjętym zakresem stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że wnioski te są dokumentami prywatnymi. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ zajął tożsame stanowisko podając, że ze względu na charakter wniosków o dofinansowanie, które są dokumentami prywatnymi, żądne informacje nie są informacjami publicznymi. W tych okolicznościach sprawy prezentowany w niniejszej sprawie pogląd organu oraz sposób załatwienia wniosku skarżącej ocenić należy jako prawidłowe. Zauważyć przy tym trzeba, że wniosek o udzielenie informacji publicznej załatwiony został w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli w ciągu 14 dni od daty jego wpływu do organu. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia stanowiska o bezzasadności zgłoszonego w skardze zarzutu bezczynności organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.