I OSK 797/21

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJA Dnia 14 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1236/20 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2020 r., po rozpoznaniu skargi W.N. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na postawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 3 pkt 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru czasu pracy mieści się w zakresie pojęcia utraty dochodu w związku z utratą zatrudnienia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 uśr; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez bezpodstawne uznanie, że organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. nie zbadały, czy zmniejszenie wymiaru czasu pracy skarżącej miało wpływ na jej sytuację dochodową, podczas gdy przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie organ zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 uśr zasiłek rodzinny przysługuje określonym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza określonej kwoty. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 5 ust. 4 tej ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W myśl natomiast art. 3 pkt 23 uśr utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m. in. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (lit. a), utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (lit. b), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c). Przytoczona powyżej definicja w zakresie zatrudnienia i pracy zarobkowej posługuje się określeniem utraty takiego źródła dochodu i nie wskazuje, że przez pojęcie utraty należy również rozumieć zmniejszenie wysokości wynagrodzenia np. na skutek utraty zatrudnienia w części. Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że w aktualnej praktyce orzeczniczej, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnia norm powinna następować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych, a w przypadku powstania różnic rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu prymatu, którejś z metod wykładni i uzyskanym przy jej pomocy wyniku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2510/18, czy 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2631/18). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych organy administracji oraz sądy powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Sądy i organy mają zatem obowiązek interpretowania przepisów ustaw, nie poprzestając na dosłownym odczytaniu treści przepisów, lecz na nadaniu im takiego znaczenia, by rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji RP i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 502/17). Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 18 Konstytucji RP rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do postanowień art. 71 ust. 1 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Odnotować także wypada, że w toku wykładni przepisów dotyczących możliwości przyznania zasiłku rodzinnego należy kierować się celem, jaki ma spełniać ta forma pomocy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 uśr stanowi częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego realizacja tego celu zapewniona jest nie tylko w sytuacji, gdy stosunek zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej ustał całkowicie, ale także w sytuacji, gdy utrata zatrudnienia i zmniejszenie wynikającego z tego stosunku wynagrodzenia następuje przez zmniejszenie wymiaru czasu pracy i płacy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 783/19, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, czy z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że okolicznością niesporną jest, że skarżąca od 11 sierpnia 2019 r. była zatrudniona w wymiarze ½ etatu. Fakt zmniejszenia czasu pracy i związana z nim zmiana wielkości uzyskiwanego dochodu wskazują, że w rozpoznawanej sprawie doszło do utraty przez skarżącą zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit. c uśr prowadzącą do utraty dochodu, która uzasadniała zastosowanie art. 5 ust. 4 uśr w toku ustalania czy w sprawie doszło do przekroczenia progu uprawniającego wnioskodawcę do uzyskania świadczenia rodzinnego. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 2 pkt 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 uśr. W sytuacji takiej należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organy prowadząc postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i nie wyjaśniając wpływu zmiany wymiaru zatrudnienia skarżącej na kwestię możliwości przekroczenia kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 uśr, dopuściły się naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik prowadzonego postępowania, gdyż w rozpoznawanej sprawie mogło dojść do odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanek uzyskania tego świadczenia. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Przepis ten ma charakter wynikowy i sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia decyzji lub postanowienia w przypadku gdy stwierdzi on – inne niż dające podstawię do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że na skutek błędnej interpretacji pojęcia utraty dochodu organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia, czy na skutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy doszło do przekroczenia kryterium dochodowego dającego prawo do przyznania świadczenia rodzinnego, co miało poważny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd ten miał obowiązek zastosować przywołany przepis i uchylić zaskarżoną decyzję. Jednocześnie ustosunkowując się do argumentacji dotyczącej tego zarzutu, należy wyjaśnić, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji nastąpiło nie ze względu na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, ale ze względu na naruszenie przepisów postępowania i nieustalenie przez organy czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku rodzinnego. Naruszenie prawa materialnego nastąpiłoby dopiero w sytuacji, w której organy przeprowadziłyby prawidłowo postępowanie wyjaśniające, ale wbrew jego ustaleniom niezasadnie odmówiłyby należnego świadczenia lub przyznały je pomimo niespełnienia przesłanek jego ustalenia. Tym samym zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy było jak najbardziej uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).