I OSK 2348/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2863/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] orzekł o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 3 007,20 zł w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz orzekł o ustaleniu okresu wnoszenia ww. opłaty rocznej na 33 lata, licząc od dnia przekształcenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło wysokość opłaty rocznej przekształceniowej w kwocie 1 002,04 zł oraz ustaliło, że opłata powinna być wnoszona przez 99 lat, licząc od dnia przekształcenia. Pismem z [...] grudnia 2020 r. Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], wniosło skargę na ww. decyzję. Postanowieniem z 14 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wskazując, że skarżąca jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym występowała jako organ, a nie jako strona postępowania. Na powyższe postanowienie Miasto wywiodło skargę kasacyjną, w której domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieuwzględnienie skargi i jej odrzucenie, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji naruszającej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do odrzucenia skargi, tj.: 1) art. 50 § 1 ppsa przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Miasto [...] nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości, która była oddana w użytkowanie wieczyste uczestnikom postępowania, a następnie uległa przekształceniu w prawo własności za opłatę stanowiącą dochód gminy, która z tego faktu powinna mieć możliwość uczestniczenia w procesie ustalającym wysokość opłaty przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040) i okres jej wnoszenia; 2) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości poddania decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że zgodnie z art. 50 § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Prezydent [...], jako organ I instancji, wydał decyzję o ustaleniu rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości 3 007,20 zł w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], związanego z prawem własności lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz orzekł o ustaleniu okresu wnoszenia ww. opłaty rocznej na 33 lata, licząc od dnia przekształcenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z [...] listopada 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło wysokość opłaty rocznej przekształceniowej w kwocie 1 002,04 zł oraz ustaliło, że opłata powinna być wnoszona przez 99 lat, wniosło Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...]. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to, czy Miastu [...] przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent [...]. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Powyższy pogląd został wyrażony także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Co prawda w uchwale tej NSA rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, zatem nie ma ono charakteru wiążącego w tej sprawie, ale stanowisko leżące u podstaw uchwały zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], działało jako organ administracji właściwy do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w sprawie dotyczącej ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej. W tej sytuacji Miasto [...] nie było stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Miasto [...], niezależnie od tego jak określono jego sposób reprezentacji i który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, jest podmiotem jednolitym. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (vide wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2735/13). Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W tej sytuacji uznać należało, że Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, nie ma legitymacji procesowej strony w niniejszym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., I OSK 2182/17, czy z 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3471/18). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa orzekł jak w postanowieniu.