I OSK 2071/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 31 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1556/20 w sprawie ze skargi K.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 września 2020 r. nr SKO.4205.132.2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1556/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 28 września 2020 r. nr SKO.4205.132.2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta Częstochowski postanowieniem z 17 lipca 2020 r. nr ZPZ.550.1.128.2020, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności K.Ś. za pobyt jego syna K.S. w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Organ wskazał, że po wszczęciu postępowania w sprawie, K.Ś., pismem z 29 czerwca 2020 r. wniósł o zwolnienie z tej odpłatności. Organ I instancji uznał, że czasu rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia z odpłatności za pobyt syna w pieczy zastępczej postępowanie w sprawie ustalenia tej opłaty powinno być zawieszone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, po rozpatrzeniu zażalenia, zaskarżonym obecnie postanowieniem utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W ocenie organu instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie. W sytuacji uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną, zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową. Zatem musi nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. K.Ś. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że istotą sporu w rozstrzyganej sprawie jest prawidłowość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej do czasu rozstrzygnięcia sprawy odstąpienia od ustalenia powyższej opłaty. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 – ustawa o pieczy zastępczej) "opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym". Jednocześnie w świetle ust. 4 tego artykułu "starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1". Sąd I instancji uznał, że procedura opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (tak jest w przypadku skarżącego) składa się w istocie z dwóch postępowań. Jedno z nich to odstąpienie od ustalenia opłaty (art. 194 ust. 4 ustawy o pieczy zastępczej). Tu organ bada, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do zaniechania (całkowitego lub częściowego) ustalenia opłaty. Drugie postępowanie ma miejsce w przypadku gdy organ ustalił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki od ustalenia opłaty. Wówczas ustala jej wysokość. Inaczej mówiąc instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uzasadnia wdrożenie odrębnego postępowania, w ramach którego organ ocenia w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały przesłanki do odstąpienia. Natomiast od wyniku tego postępowania może zależeć przedmiotowość dalszego przebiegu postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada przy tym w postaci decyzji ustalającej odpłatność, która jest decyzją związaną, zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową. Musi zatem nastąpić ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a dopiero wówczas, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Prawidłowo zatem organy administracji w niniejszej sprawie ustaliły sekwencję podejmowanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim należało rozstrzygnąć wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. (o odstąpienie od ustalenia opłaty). Dopiero ostateczne rozpatrzenie tego ostatniego umożliwia bowiem ustalenie wysokości opłaty. W konsekwencji należy uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach złożył K.Ś. Zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: I. art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 827 ze zm.), w którym mowa jest o możliwości stosowania tzw. "ulg", tj. o możliwości umarzania, odraczania, rozkładania na raty lub odstąpienia od opłaty, o której mowa w jej art. 193 ust. 1 tejże ustawy - przez niewłaściwą interpretację tych przepisów i oparcie swego wyroku na niewłaściwie przyjętej sekwencji rozstrzygnięć - w dodatku bez wskazania podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiej sekwencji - co miało istotny wpływ na wynik Sprawy; II. art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w którym mowa jest o kompetencji starosty w zakresie stosowania tzw. ''ulg'' na podstawie tej ustawy, tj. umorzenia opłat odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty (bez możliwości cedowania tej kompetencji na inne osoby w drodze upoważnienia) - przez interpretację dopuszczającą orzekanie w przedmiocie tzw. ''ulg'' i wydawanie tych decyzji przez pracownice PCPR w Częstochowie na podstawie upoważnienia Starosty Częstochowskiego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik Sprawy; III. art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 2, art. 100 k.p.a. - poprzez niewłaściwą ich interpretację i pominięcie przez WSA w Gliwicach, że postanowienie o zawieszeniu postępowania, które zostało utrzymane w mocy przez SKO w Częstochowie - nie miało w ogóle podstawy prawnej (podana została błędna podstawa prawna nie mająca w ogóle odniesienia do sprawy) - co miało istotny wpływ na wynik Sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności K.Ś. za pobyt jego syna K.S. w rodzinnej pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. do czasu rozstrzygnięcia kwestii zwolnienia z odpłatności za pobyt syna skarżącego w pieczy zastępczej. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.). Zasadność zawieszenia postępowania musi być oceniana w kontekście przepisów prawa materialnego stosowanych w sprawie i w oparciu o które toczy się postępowanie zawieszone. Z ich treści będzie bowiem wynikać konieczność ewentualnego rozstrzygnięcia zagadnienia bez którego nie jest możliwe załatwienie sprawy głównej. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 194 ust. 3 ustawy o pieczy zastępczej, podniesionych w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że zależność obu postępowań, w sprawie odstąpienia od naliczenia opłaty oraz postępowania w sprawie ustalenia opłaty wynika wprost z przywołanych poniżej przepisów ustawy o pieczy zastępczej. Bez znaczenia są tu wyjaśnienia organu, że taka jest praktyka. Zgodnie z art. 194 ust. 1 tej ustawy opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Stosownie natomiast do postanowień art. 194 ust. 2 ustawy o pieczy zastępczej, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie ustalenie takich warunków nastąpiło uchwałą Nr XXIII/181/2013 Rady Powiatu w Częstochowie z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przepis art. 194 ust. 3 ustawy dopuszcza zaś - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu - możliwość umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub, jak w tej sprawie, odstąpienia od jej ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 tej ustawy), natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Jak wskazuje treść art. 194 ust. 3 ustawy, zawiera on dwie odrębne podstawy złagodzenia sytuacji osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat należnych z tytułu pieczy zastępczej. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy opłata została ustalona decyzją i podmiot w niej wymieniony został zobowiązany do ponoszenia opłaty. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ewentualna ocena czy są podstawy do umorzenia lub rozłożenia na raty opłaty z tytułu pieczy zastępczej ma swoje oparcie w decyzji ustalającej opłatę, zaś podstawą udzielenia ulgi jest zestawienie wysokości opłaty z możliwościami zobowiązanego. Druga z podstaw dotyczy możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty. Z istoty rzeczy decyzja, na mocy której organ odstępuje od naliczenia opłaty musi poprzedzać decyzję ustalającą tę opłatę. Ustawodawca wskazuje bowiem na odstąpienie od ustalenia, a nie na odstąpienie od jej pobrania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję przymiotu ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16, 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 i 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15). Wydanie decyzji dotyczącej ustalenia opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem od oceny zasadności ewentualnego odstąpienia od naliczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zależy przedmiotowość naliczenia opłaty, to nie budzi wątpliwości zasadność zawieszenia drugiego z postępowań. Wyjaśnić przy tym należy, ze w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 980/12; wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. I OSK 543/22), że "Innym organem" na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie. Stanowisko to argumentowane jest zmieniającym się prawem administracyjnym, przyznawaniem kompetencji temu samemu organowi do rozpoznawania spraw prowadzonych w odrębnych postępowaniach, na podstawie odmiennych przepisów, co stwarza potencjalną możliwość uzależnienia załatwienia sprawy w jednym z tych postępowań od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w innym postępowaniu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy, uzasadniany przez Skarżącego faktem wydania decyzji nie przez samego Starostę ale przez upoważnionego przez niego pracownika (...) (punkt II skargi kasacyjnej). Argumentacja autora skargi kasacyjnej dotycząca tego zarzutu, oparta jest na stwierdzeniu, że przepis art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu nie został wymieniony w art. 182 ust. 3 tej ustawy umożliwiającym delegację wydawania rozstrzygnięć na osoby inne niż starosta. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów w sprawach indywidualnych dotyczących świadczeń, dodatków, środków finansowych, opłat oraz innych kwot, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 ust. 1, 2 i 4, art. 84, art. 92 ust. 1, art. 140 ust. 1 pkt 1 i art. 193 ust. 1, decyzje wydaje starosta, upoważniony przez niego kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub inni pracownicy powiatowego centrum pomocy rodzinie upoważnieni przez starostę na wniosek kierownika. Jak wynika wprost z zacytowanego przepisu, znajduje on zastosowanie do wydawania decyzji w określonych w nim sprawach. Udzielenie ulgi, o której mowa w art. 194 ust. 3 ustawy, uznać należy za objęte zakresem zastosowania art. 182 ust. 3 ustawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku.