I GSK 1657/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 383/21 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 5 lutego 2021 r. nr SKO.SW/4101/228/2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z 13 listopada 2020 r., nr 12000/CV-19/15259324; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz G.J. 1 240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 383/21 oddalił skargę G.J. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO) z 5 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Z akt sprawy wynika, że decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z 13 listopada 2020 r. działając na podstawie art. 15gg ust. 1, 26 i 27 w zw. z art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm. dalej: ustawa o covid) odmówiono skarżącemu świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Wniosek obejmował świadczenia dotyczące 151 pracowników przez okres 3 miesięcy, począwszy od 1 lipca 2020 r. W efekcie złożonego odwołania SKO w Krakowie decyzją z 5 lutego 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wyżej wskazano, w efekcie złożonej skargi do WSA w Krakowie Sąd ten wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 383/21 skargę oddalił. Treść tego judykatu wraz z uzasadnieniem zamieszczono pod adresem internetowym www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 175 § 1 w zw. z art. 177 § 1 oraz 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub uchylenia decyzji organów obu instancji. Nadto zażądano zasądzenia od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa prawnego – wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie 1. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15gg ust. 1 i 7 ustawy o covid poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem uwzględnienia fundamentalnych zasad płynących z przedmiotowych przepisów rangi ustrojowej, a to przede wszystkim zasady ochrony praw nabytych oraz pewności prawa, co skutkowało błędną wykładnią ww. przepisów ustawy o covid, a to nieuwzględniającą celu normy prawnej, jaką jest ochrona miejsc pracy w czasie kryzysu, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów powinna uwzględniać bazowy cel ich uchwalenia, sprowadzający się do (jak najszerszej) ochrony miejsc pracy poprzez wypłatę zagwarantowanych ustawowo świadczeń, a organy administracji państwowej powinny ten cel realizować, zamiast zamykać obywatelowi dostęp do należnych mu uprawnień; 2. art. 15g i 15gg ustawy o covid poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że ust. 16 art. 15g i ust. 6 art. 15gg ustawy o covid wykluczają możliwość uzyskania kolejnego dofinansowania na podstawie art. 15gg ustawy o covid, jeśli beneficjent otrzymał dofinansowanie na podstawie art. 15g ustawy o covid – w odniesieniu do wynagrodzenia pracowników i składek ZUS za wcześniejszy okres równy 3 miesiącom, podczas gdy nie istnieje przepis powszechnie obowiązującego prawa, który wykluczałby możliwość finansowania zarówno na podstawie art. 15gg jak i art. 15g ustawy o covid, o ile każde z tych dofinansowań nie przekracza okresu 3 miesięcy i przy założeniu, że są to w każdym przypadku inne miesiące (rozłączne okresowo); 3. art. 15g ust. 18 oraz art. 15gg ust. 7 ustawy o covid poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że warunkiem uzyskania dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) jest nieuzyskanie pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, a więc przyjęcie, że zwrot "takich samych tytułów wypłat" w istocie utożsamia wypłatę z tytułu art. 15g oraz art. 15gg, podczas gdy zwrot "taki sam tytuł" oznacza, że chodzi o inny tytuł niż art. 15g ustawy o covid, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że tytuł z art. 15g stanowi rozłączny tytuł względem art. 15gg; 4. art. 141 § 4 zd. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w sposób niezgodny z wymogami przewidzianymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w ogóle nie rozpatrzył części zarzutów, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że "Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów Konstytucji RP ani nie dostrzegł błędów w zakresie konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji". Brak akceptacji dla treści pisemnych motywów decyzji organów nie oznacza, że jest ona wadliwa, co narusza zasady sporządzania uzasadnienia wyroków przez sądy administracyjne, bowiem gdyby Sąd I instancji nie pominął arbitralnie istotnych zarzutów i argumentów na ich poparcie, a więc należycie je ocenił, Sąd ten mógłby orzec w niniejszej sprawie na korzyść skarżącego, a zatem powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, bowiem Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji, niezasadnie przyjmując, że nie można otrzymać pomocy z FGŚP zarówno na podstawie art. 15g jak i 15gg, co było następstwem błędnego uznania, że przepisy te wzajemnie się wykluczają, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a zatem powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej. W ocenie Sądu II instancji – pomimo dokonanego przez skarżącego kasacyjnie rozróżnienia na zarzuty o charakterze materialnym i procesowym – należy dokonać ich łącznej oceny. Tak więc należy podzielić wykładnię zaprezentowaną przez skarżącego, a przekonuje do tego wykładnia systemowa i celowościowa. Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że zasługują one na uwzględnienie. W tym zakresie w pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że art. 15gg ust. 6 ustawy o covid, ograniczając prawo do uzyskania wsparcia (o którym traktuje art. 15gg ustawy o covid) przez wnioskujący o niego podmiot wyłącznie do okresu trzech miesięcy odnosi się jedynie do tych form wsparcia, które zostały wymienione w ust. 1 i ust. 2 art. 15gg ustawy o covid. Brak jest więc podstaw do łączenia tego rodzaju pomocy z tą, o której taktuje art. 15g ustawy o covid, jak to uczyniły rozstrzygające sprawę organy, a co zaakceptował Sąd I instancji. Rozliczne formy wsparcia, wynikające z przepisów ustawy o covid należy traktować rozłącznie i w ten sposób dokonywać wykładni regulujących je przepisów, jeżeli żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje wyraźnie, że się one wzajemnie wykluczają czy też że należy sumować ich maksymalne okresy (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 251/22; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 28/22 – dost. orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 15gg ustawy o covid, w jego licznych jednostkach redakcyjnych, brak jest regulacji, która stanowiłaby o tym, że wymieniona w nim pomoc, nie może być łączoną z tą, o której mowa w art. 15g ustawy o covid lub że do maksymalnego okresu jej trwania zaliczyć należy czasookres wsparcia właśnie z art. 15g, uzyskanego przez występujący o tę pomoc podmiot. Stąd więc przeciwne stanowisko WSA w Krakowie, akceptujące poglądy tego rodzaju wyrażone przez rozstrzygające sprawę organy jest błędne. Podobne uwagi odnieść należy jeżeli chodzi o wykładnię i zastosowanie art. 15gg ust. 7 ustawy o covid. O ile bowiem posłużenie się w nim zwrotem "takich samych tytułów wypłat", wskazuje że ustawodawca w tym wypadku nie ma na względzie bezwzględnie tożsamych tytułów wypłat, ale wykazujących zbliżone cechy, to jednak konkretne tytuły wypłat, o których mowa w tym przepisie, należy rozpatrywać w odniesieniu do form wsparcia, o których mowa wyłącznie w art. 15gg ustawy o covid. Tak więc, z uwagi na powyższe, stanowisko WSA w Krakowie, również w tym zakresie było nieprawidłowe. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję SKO w Krakowie. W ostatnim zakresie, kierując się art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Krakowie z 13 listopada 2020 r. Zaprezentowana bowiem przez organy wykładnia przepisów art. 15gg ustawy o covid jest wadliwa, podobnie jak subsumpcja okoliczności faktycznych sprawy pod wyinterpretowane z przepisów art. 15gg ustawy o covid normy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę przedstawioną powyżej wykładnię znajdujących w sprawie zastosowanie regulacji, dokonując oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie jej wsparcia. Na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 1, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. z w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U.2023.1964 z późn. zm., dalej zwanego rozporządzeniem), a także art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej kasacyjnie od SKO w Krakowie 1 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.