II SA/Wr 161/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...].12.2020 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., SKO we W., po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...].11.2018 r. (nr [...]), ustalającej - na rzecz Z. S. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej - domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze, na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym K., w gminie M. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, SKO nie stwierdziło wystąpienia w sprawie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności wskazanej w pkt 2 tego przepisu, która skutkowałaby nieważnością decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszeniem prawa. SKO opisało przy tym charakter i funkcję postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i podkreśliło, że postępowanie takie nie może polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy warunków zabudowy co do istoty. Ponadto SKO przytoczyło przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej jako "u.p.z.p.", uznając, że nie można się dopatrzyć się rażącego naruszenia tego przepisu. Kolegium wskazało, że po pierwsze, przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jak wynika z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dodatkowo zabudowa zagrodowa nie powoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, co wyłącza badanie inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1168 ze zm.), gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Powołując się na akt sprawy, zdaniem Kolegium, wynika z nich, że Z. S. prowadził w 2018 r. gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 5,71 ha. Grunty stanowiły własność rodziców Z. S. i żony – J. S. Z oświadczenia Z. S. wynika, że prowadził on gospodarstwo rolne i posiada kwalifikacje rolnicze. Kolegium wskazało, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosiła w gminie M. 5,53 ha. Dostrzegając jednocześnie mankamenty i wady postępowania dowodowego w zakresie ustalenia prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Z. S. o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego, tym niemniej, według Kolegium, oświadczenie Z. S., wypisy z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty potwierdzające wykształcenie Z. S., co najmniej uprawdopodobniają prowadzenie gospodarstwa rolnego. Według Kolegium najistotniejsze jest jednak to, że decyzja badana jest w trybie nadzwyczajnym, gdzie do jej wzruszenia potrzebne jest stwierdzenie ciężkich, kwalifikowanych wad, widocznych przy pierwszej analizie decyzji. Dlatego niedociągnięcia postępowania dowodowego wynikające z potrzeby dość skomplikowanej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w sposób oczywisty nie mogą sankcjonować stwierdzenia nieważności. Niezależnie od powyższego Kolegium uznało, że gdyby nawet przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy na zasadach przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to organ właściwy w sprawie przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, która, co przyznało Kolegium, była wadliwa. W tym zakresie powołując się na treść § 3 rozporządzenia planistycznego, Kolegium ustaliło, że w sprawie front działki wynosi 35 m, co wymagało wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości co najmniej 105 m. Obszar analizowany został wyznaczony natomiast w odległościach 30 m - 50 m od działki zainwestowania. Zdaniem Kolegium, taka wadliwość analizy sama w sobie nie może być jednak podstawą stwierdzenia nieważności, co jest już mocno ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Analiza sama w sobie nie jest bowiem celem postępowania administracyjnego. Dopiero brak spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (tak NSA w wyrokach z: 10.09.2010 r., II OSK 1334/09 oraz 18.11.2011 r., II OSK 1637/10). Zdaniem Kolegium, choć analiza został sporządzona wadliwie, to nie da się wykazać sprzeczności pomiędzy planowanym zamierzeniem inwestycyjnym a dotychczasowym zagospodarowaniem sąsiedztwa. Grunty wyznaczonego obszaru analizowanego są gruntami wykorzystywanymi rolniczo z zabudową jednorodzinną. Dodatkowo Kolegium wskazało, że analizą zostały objęte działki nr [...] i nr [...] po przeciwnej stronie ulicy [...]. Są one odległe od terenu inwestycji o około 10 m, zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej. Ze względu na rozmiary mapy całe działki nie zostały ujęte w obszarze analizowanym, co jednak nie zmienia charakteru zabudowy zlokalizowanej na tych działkach. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że w pobliżu działki zainwestowania znajdują się nieruchomości o funkcji i cechach zabudowy uzasadniających lokalizację zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. Powyższe dało Kolegium asumpt do uznania braku podstaw do stwierdzania rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazując przy tym, że skoro przepisy podlegają wykładni, to tym samym odrzucić należy tezę o rażącym naruszeniu prawa (tak NSA w wyroku w sprawie II OSK 1334/09). Ponadto Kolegium powołało się na tezę z wyroku WSA w Rzeszowie z 31.01.2019 r. (II SA/Rz 1157/19), gdzie zaakcentowano, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Ponadto w ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie da się wykazać rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie są bezsporne. Z akt sprawy wynika, że teren ma dostęp do drogi publicznej - ulic [...]. Uzbrojenie terenu jest wystarczające. Teren nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwiał się też żaden przepis odrębny. Także szczegółowe ustalenia badanej decyzji nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku o rażącym naruszeniu prawa. Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję: "budowa zagrody rolniczej - domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze". Także oznaczenie rodzaju zabudowy jest prawidłowe: "zabudowa zagrodowa". W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich i opisał to w decyzji. Kolegium podkreśliło przy tym, że wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił Kolegium naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. na skutek oczywiście błędnego uznania, że: - w sprawę nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości takie naruszenie miało miejsce, ponieważ uchybienia organu dotyczą podstawowych i kluczowych dla wyniku sprawy elementów postępowania o wydanie warunków zabudowy, to jest ustalenia prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego o wielkości przekraczającej średnio wielkość gospodarstwa w gminie oraz analizy architektoniczno-urbanistycznej (naruszenia są tego typu, że doprowadziły do zaakceptowania inwestycji, której nie powinna powstać); - w sprawie nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy tymczasem jest to ustalenie wadliwe, skoro SKO sam dostrzegł uchybienia w zakresie ustalenia posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego o wielkości przekraczającej średnie gospodarstwo w gminie. Ponadto skarżący zarzucił Kolegium naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. na skutek jego pominięcia i niezastosowania w sprawie, gdy tymczasem norma ta powinna być zastosowana; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, gdy tymczasem w rzeczywistości takie rażące naruszenie miało miejsce. Powyższe naruszenia skutkowały z kolei naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zachodziły podstawy do uznanie decyzji za nieważną. Formując tej treści zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji za zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO we W. [...].12.2020 r., mocą której odmówiono skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...].11.2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej - domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze, na części działki nr [...], w obrębie geodezyjnym K., w gminie M. W pierwszej kolejności zgodzić się należy z Kolegium, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, a jego funkcja sprowadza się do możliwości wyeliminowania z systemu prawnego takich orzeczeń administracyjnych, które obciążone są kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi enumeratywnie w przepisie art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przesłanki, których zaistnienie obliguje właściwy organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie analizowaną przesłanką nieważności było rażące naruszenie prawa, do którego odwołuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trzeba podkreślić, że jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Przyjdzie również podzielić stanowisko Kolegium i w tym poglądzie, że – co do zasady – wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Wyjątkowo jednak, ze względu na kardynalne wadliwości proceduralne kwalifikujące się do rażących uchybień przepisów postępowania, których dopuścił się organ wydający weryfikowaną decyzję, powinny być one wzięte pod uwagę i uwzględnione w rozstrzygnięciu w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić bowiem wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawię w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30.03.2010 r., sygn. akt II OSK 600/09). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy wynik - nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji, wręcz nie dawałby się z nimi pogodzić (wyrok WSA w Poznaniu z 18.12.2013r., sygn. akt II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19.01.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 916/11). O rażącym naruszeniu prawa można byłoby zatem mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10). Przenosząc powyższe poglądy prawne wraz powołanym na ich poparcie orzecznictwem sądów administracyjnych na grunt zawisłej przed tut. Sądem sprawy należy odnieść się do oceny Kolegium wyrażanej w kwestii braku stwierdzenia rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie stanowisko Kolegium uzasadniło posługując się dwoma argumentami. Pierwszy z nich opiera się na przyjęciu, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, ponieważ z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że przepisu ust. 1 pkt 1 tego artykułu, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Co do zasady takie rozumowanie Kolegium jest prawidłowe. Faktycznie dla zabudowy zagrodowej, na zasadzie wyjątku, nie wyznacza się obszaru analizowanego i nie przeprowadza się oceny kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przyjdzie jednak zauważyć, że w przypadku kontrolowanej przez Kolegium decyzji z [...].11.2018 r., Wójt Gminy M. nie zastosował powyższej regulacji. Abstrahując w tym miejscu od oceny poprawności takiego działania organu, wskazać należy, że w uzasadnieniu tej decyzji podkreśla się wręcz, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe stwierdzenie powtórzono w załączniku do decyzji, w którym wskazuje się, że zawiera on wynik analizy urbanistycznej. Co więcej, w aktach administracyjnych brak jest informacji na temat średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie M. Taką informację pozyskało dopiero Kolegium. Tak więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, nie zastosował uprzywilejowującego inwestora wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa. Treść decyzji oraz akta administracyjne wskazują, że pomimo tego, że wniosek dotyczył budowy zagrody rolniczej - domu jednorodzinnego i hali na maszyny rolnicze, Wójt Gminy rozstrzygając sprawę stwierdził, że spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Odbędą kwestią pozostaje ocena zgodności z prawem takiego twierdzenia, o czym w dalszej części uzasadnienia. Zakładając jednak poprawność zaprezentowanej w tym miejscu argumentacji Kolegium, wychodząc w tym zakresie z założenia, że realnie istnieje prawna podstawa do zastosowania wyjątku od zasady dobrego sąsiedztwa, to przyjdzie zauważyć, że w przypadku zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest niezbędnym ustalenie, że wnioskowana zabudowa będzie miała charakter zagrodowy związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a w dalszej kolejności należy zbadać jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego dysponuje wnioskodawca, tzn. czy powierzchnia ta jest wyższa niż średnia gminna. W kontekście powołanych przesłanek należy podkreślić, że prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium mogło dokonać oceny, czy postępowanie w trybie zwykłym zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, czy też doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Oceny tej dokonuje się w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, co nie oznacza, że nie można uwzględnić dowodów ujawnionych w postępowaniu nadzwyczajnym. Dowody zgromadzone w postępowaniu nadzwyczajnym nie służą jednak ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla subsumcji dokonywanej w świetle unormowania mogącego prawnie stanowić podstawę prawną kontrolowanej decyzji, lecz mają być wykorzystane do oceny ważności decyzji. Kolegium powinno zatem ograniczyć się do ustaleń faktycznych, które pozwalają na ocenę tego typu wadliwości. Jeżeli więc Kolegium dysponuje nowymi dowodami, to ustalony na ich podstawie stan faktyczny sprawy musi być skonfrontowany z ustaleniami wynikającymi z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym. Nie może ich zastępować, czy też jak to ma miejsce w niniejsze sprawie, czynić całkowicie nowe ustalenia. Zatem w postępowaniu tym Kolegium nie jest władne rozpatrywać sprawy co do jej istoty i nie może rozstrzygać jej merytorycznie. Kolegium powinno natomiast ocenić, czy na etapie wykładni i zastosowania w sprawie konkretnych przepisów prawa materialnego doszło do podjęcia rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W realiach kontrolowanego postępowania, Kolegium wyszło poza w ten sposób wyznaczone granice postępowania dowodowego. Poczyniło całkowicie nowe ustalenia na okoliczność związania zabudowy zagrodowej z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym, a także ustaliło, że powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawcy jest wyższa niż średnia gospodarstw rolnych w gminie. Powyższe okoliczności ustalono dopiero na podstawie oświadczenia inwestora z [...].08.2020 r. oraz wyliczeń Wójta Gminy, przekazanych do Kolegium przy piśmie z [...].08.2020r. Ponadto należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym, kierując się zasadami prawa, nie ma miejsca na stwierdzenia typu: "(...) oświadczenie Z. S., wpis z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty potwierdzające wykształcenie Z. S., co najmniej uprawdopodobniają prowadzenie gospodarstwa rolnego". Fakt prowadzenia, bądź nieprowadzenia gospodarstwa rolnego musi być udokumentowany a nie uprawdopodobniony. Organ administracji nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach czy poprzestać na uprawdopodobnieniu. Obowiązany jest natomiast udowodnić, że grunty rolne stanowią trwałą, zorganizowaną całość, a dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa niezbędna jest zabudowa siedliskowa. Przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyjątek, pozwalający na odejście od zasady analizowania dobrego sąsiedztwa, nie powinien być przy tym interpretowany rozszerzająco i wykorzystywany do naruszenia wartości, których ochrona leżała u podstaw przyjęcia przez ustawodawcę przepisów z zakresie zagospodarowania przestrzennego, takich jak stanowiący dobro wspólne ład przestrzenny. W kontekście analizowanego w tym miejscu stanowiska Kolegium, niezrozumiałym pozostaje również stwierdzenie dotyczące tego, że niedociągnięcia postępowania dowodowego wynikające z potrzeby dość skomplikowanej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., w sposób oczywisty nie mogą sankcjonować stwierdzania nieważności. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, trudno doszukać się wywodach Kolegium, jakiejkolwiek próby dokonania wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a tym bardziej określanej mianem "dość skomplikowanej". Drugi powód, który według Kolegium zdecydował, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynikał z założenia, że nawet przyjmując, że w sprawie nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy na zasadach z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to tym niemniej organ przeprowadził w sprawie analizę funkcji i cech zabudowy. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia w takim przypadku jest to, że taka analiza była wadliwa, ponieważ wadliwość analizy sama w sobie nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgadzając się z Kolegium w tym, że analiza sama w sobie nie jest celem postępowania administracyjnego, przyjdzie jednak zauważyć, że zasadniczym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy nie można przy tym utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W przypadku rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku Kolegium, w ocenie Sądu, nie tyle analiza okazała się wadliwa ale faktycznie brak jest dowodów wskazujących na jej przeprowadzenie. Tym samym zgodzić się należy z autorem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że w sprawie nie sporządzono analizy w formie przewidzianej prawem. Znajdujące się w aktach sprawy "wyniki analizy", nie tylko, że nie są analizą urbanistyczną, ale wymykają się spod jakiejkolwiek kontroli. Zawierają one jedynie dowolnej treści stwierdzenia na temat tego, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz na budynkach mieszkalnych występują dach dwuspadowe i wielospadowe strome. Nie jest jednak możliwe skonfrontowanie tych wyników z analizą i ich oceną, z uwagi na brak informacji wyjściowych, które winny znaleźć się w analizie. Nie wiadomo z jakich ustaleń i z jakich założeń powyższe stwierdzenia wynikają. Kolegium nie wykazało, aby sporządzenie powyższych wyników, poprzedziła analiza stanu faktycznego, odniesionego do obowiązujących przepisów prawa. Wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzeniu w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Podstawą stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób, który uniemożliwia określenie, jaki w istocie charakter ma zabudowa występująca na danym obszarze, powoduje nieprzydatność takiej analizy, albowiem nie wynika z niej czy planowana zabudowa daje się pogodzić występującą zabudową. Przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań w sposób jednoznaczny regulują kwestię parametrów zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (§ 1). Począwszy od § 4 rozporządzenie w sprawie wymagań określa metodę ustalania tych parametrów. Polega to na tym, że rozporządzenie w sprawie wymagań określa zasady ustalania (wyliczania) tych parametrów /zasada i wyjątki/. Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika aby Kolegium dokonało pod tym względem weryfikacji decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo w tym miejscu przyjdzie zauważyć, że we wniosku o wydanie decyzji szerokość elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego określono na 20 m, zaś dla hali było to 15m. W decyzji szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ustalono na min. 10m, zaś szerokość elewacji frontowej hali na maszyny rolnicze ustalono od 8m do 30m. Nie jest rolą Sądu zastępowanie organ administracji. Tym niemniej analiza decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami, wskazuje, że wymyka się ona jakiejkolwiek kontroli, nie tylko biorąc pod uwagę przyznane przez Kolegium wątpliwości dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, ale przede wszystkim z powodu braku określenia na takim obszarze istniejących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z niczego nie wynika również, że znajdująca się na działkach nr [...] i nr [...] zabudowa zagrodowa, pozwala ustalić szerokość elewacji frontowej hali na maszyny rolnicze w widełkach od 8m do 30m, czy też jej wysokość max 5,8 od poziomu terenu do okapu dachu. Spór przy tym nie dotyczy tego, że w pobliżu działki zainwestowania nie znajdują się nieruchomości o funkcji i cechach zabudowy, która uzasadniałaby lokalizację zabudowy mieszkaniowej, sam skarżący potwierdza, że taki rodzaj zabudowy występuje w najbliższym sąsiedztwie, ale o to, czy prawidłowo przeprowadzona analiza pozwalałaby na budowę hali, o parametrach zakładanych przez inwestora. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ takie parametry jak gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powiązane zostały z wyrażoną w art. 61 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuujący taką zasadę, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, powołując się na wyniki analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, że lokalizacja na działce nr [...] hali na maszyny rolnicze o szerokość elewacji frontowej od 8m do 30m i wysokości tej elewacji max 5,8 m, nie prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie wykazało, że hala o takich parametrach nie odbiega od sąsiedniej zabudowy pod względem cech wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium będzie miało na uwadze dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Ponownie zatem rozważy, czy wydana przez Wójta Gminy M. decyzja z [...].11.2018 r. - w zakresie ustaleń dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej dla hali na maszyny rolnicze, znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym (analizie architektoniczno-urbanistycznej) i tym samym, czy lokalizacja takiej hali spełnia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd odrzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.