II SA/Gl 1429/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "A" w M. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zarządził przeprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów przez Spółdzielnię "A", nr [...], [...] M. (dalej: skarżąca, Spółdzielnia) w terminie niezwłocznym. Materialnoprawną podstawą wydanego zarządzenia był art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020r., poz. 995 ze zm., dalej: u. o. i. o ś.), a także ustalenia kontroli działalności gospodarczej skarżącej, przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r., ujęte w protokole kontroli nr [...]. W uzasadnieniu zarządzenia, wskazano że w wyniku przeprowadzonej kontroli działalności gospodarczej skarżącej, przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach – Delegatura w B., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymagań ochrony środowiska. Wskazano, że kontrolowany nie prowadzi wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów o kodzie ex 02 07 99 – ziemia okrzemkowa, do czego jest zobowiązany na podstawie art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.). Jednocześnie pouczono o obowiązku przesłania pisemnej informacji dotyczącej realizacji zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 2 u. o. i. o ś. W skardze z dnia 12 października 2020 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie że znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie podczas gdy w niniejszej sprawie nie dochodzi do magazynowania odpadów; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonanie przez Organ ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, brak dokonania wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego; 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego z pominięciem zastrzeżeń i twierdzeń Skarżącej wyrażonych w pismach składanych po kontroli. 4) art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego narzucającego niemożliwy do osiągnięcia termin jego realizacji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (u.o.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 tej ustawy ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Z jego istoty wynika, że nie kreuje ono samodzielnie określonych obowiązków czy uprawnień adresata. Jest jedynie wynikiem weryfikacji (sprawdzenia, kontroli) wykonywania przez niego określonych obowiązków związanych z prowadzoną działalnością, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa bądź z decyzji administracyjnej. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa Podobnie jak inne akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zarządzenie pokontrolne ma pewien moment władczości. Przejawi się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12,). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 (pub. CBOSA), badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W istocie oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 i.o.ś.). Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego wskazać należy, że wydane zostało ono na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] r. do [...] r. na terenie Spółdzielni "A" w M., w powiecie [...]. W wyniku kontroli ustalono, że na terenie Spółdzielni magazynowane są odpady przewidziane do przetwarzania o kodzie ex 02 07 99 w dwukomorowym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi oraz wyposażonym w studzienkę na odcieki. Skarżący posiada decyzję Starosty [...] znak [...] z [...] r. zezwalającą na przetwarzanie odpadów o kodzie ex 02 07 99, obejmujący ziemię okrzemkową w procesie odzysku RIO (obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę stanu środowiska), w której zgodnie z którą "odpady w postaci ziemi okrzemkowej będą gromadzone w specjalnym zbiorniku wyłożonym płytami betonowymi oraz wyposażonym w studzienkę na odcieki". Skarżąca w istocie kwestionuje przyjęcie przez organ, że na terenie spółdzielni dochodzi do magazynowania ziemi okrzemkowej i na tym opiera swoje zarzuty. Wskazać jednak należy na wyniki postępowania przeprowadzonego przez organ, które ujęte zostały w protokole kontrolnym. Stwierdzono, że zgodnie z posiadaną decyzją kontrolowany czasowo przechowuje odpady magazynując je zanim zostaną poddane przetwarzaniu w procesie RIO. Są to odpady zbierane (magazynowane) i przyjmowane do przetworzenia. Ponadto zgodnie z posiadaną przez Skarżącego ww. decyzją Spółdzielnia prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadu o kodzie 02 07 99 w ilości 3000,0 Mg. Dodatkowo w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że "odpady magazynowane będą na terenie obiektu, do którego Wnioskodawca posiada tytuł prawny (dz. nr [...])". Jednocześnie Skarżący stwierdził, że ziemia okrzemkowa "jest deponowana w zbiornikach/silosach odciekowych, aby doszło do procesu odsączenia" zatem jest tam przechowywana, czyli spełnia definicję magazynowania. Należy podzielić pogląd wyrażony przez organ w toku postępowania, że wyczerpuje to wszystkie przesłanki do stwierdzenia, że jest to magazynowanie odpadu ex 02 07 99. Ponadto sam skarżący wskazał, że "w przedmiotowych zbiornikach/silosach dochodzi do odsączania wody od ziemi okrzemkowej, co należy uznać za przygotowanie do przetwarzania odpadu, tak aby odpad mógł być zastosowany jako nawóz w ramach procesu RIO" i (...) "w zbiorniku zachodzi proces wstępnej obróbki ziemi okrzemkowej mający na celu przygotowanie odpadu do przetwarzania" (...), czyli odpad o kodzie 02 07 99 zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, skarżący poddaje przetwarzaniu - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie lub poddaje zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 22 ustawy o odpadach przygotowaniu do ponownego użycia - rozumie się przez to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Jak wynika z art. 25 ust. 6a u.o., posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f. 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. W protokole kontroli stwierdzono, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie magazynowania ziemi okrzemkowej, a nie posiada wizyjnego systemu kontroli miejsc odpadów, stąd organ orzekł zgodnie z wymogami u. o. Wobec tego zasadnie, w wyniku dokonanych ustaleń, zarządzono niezwłoczne objęcie przez skarżącą systemem kontroli spełniającym wymagania art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021, poz. 779 ze zm. – dalej jako: "u.o") wszystkich miejsc magazynowania odpadów. Uzasadniając zarządzenie w tym zakresie wskazano, że kontrolowana, wbrew wymogom wynikającym z art. 25 ust. 6a u.o., nie prowadzi takiego monitoringu. Na przesłanie pisemnej informacji o podjętych w tym zakresie działaniach wyznaczono termin do 12 października [...] r. Zarządzenie pokontrolne zostało doręczone skarżącej w dniu 1 października [...] r., a więc miała ona 11 dni na dokonanie tej czynności. Zważywszy na to, że skarżąca miała ustawowy obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów od samego początku podjęcia tej działalności, uzasadnionym było zarządzenie dokonania tego niezwłocznie. Natomiast termin 12.10. [...] r. nie stanowi daty końcowej, do której system wizyjnej kontroli powinien być wprowadzony, ale jedynie datę, do której należy przekazać informację o podjętych w tym zakresie działaniach. Podsumowując wskazać należy, że w ocenie Sądu, pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym, a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje w niniejszej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Sąd nie miał wątpliwości, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadami i uzasadniały prowadzenie systemu wizyjnego kontroli miejsca magazynowania przedmiotowych odpadów. W kontekście tych ustaleń zarzuty podnoszone w skardze nie znajdują uzasadnienia. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.