II OSK 852/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 584/20 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 584/20 oddalił skargę P. M. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z [...] czerwca 2020 r. nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] [...]", wydaną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa). 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) w zw. z naruszeniem art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 5 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej udzielenia ochrony uzasadnionemu interesowi skarżącego, na skutek bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie mogą dokonywać innej, niż formalna kontrola, wniosku inwestora - podczas gdy należy uznać za zasadną tę wykładnię, która pozwala organom na weryfikację wniosku, w szczególności w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i decyzja zatwierdza podział działek niezgodny uzasadnionym interesem skarżącego, w części dotyczącej jego działki oraz uwzględniający nieuregulowany stan prawny działek nr 19 i 17; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej polegające na błędnej wykładni w/w przepisów polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, iż uzasadniona jest ingerencja w prawo własności skarżącego, w sytuacji gdy decyzja zatwierdzająca inwestycję budowy drogi publicznej jest wadliwa ze względu na to, iż została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zamierzonych celów naruszających konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości skarżącego - podczas, gdy należy uznać za zasadną tą wykładnię, która nakazuje organom uwzględnienie konstytucyjnych zasad ochrony własności; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z § 6 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) polegające na błędnej wykładni, polegającej na bezzasadnym uznaniu potrzeby lokalizacji chodnika, jako dodatkowego elementu drogi, bez obowiązku wykazania uzasadnionej potrzeby wynikającej z funkcji drogi, prognozowanego natężenia i struktury rodzajowej ruchu oraz uwarunkowań terenowych, o którym mowa w § 10 ust. 2 - co w kontekście ochrony własności ingeruje w chronione prawo skarżącego, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. zart. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne uznanie, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, podczas gdy poprzestano jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu stanowiska inwestora, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia - w wyniku czego nie przyznano ochrony uzasadnionemu interesowi Skarżącego i dokonano ingerencji w jego konstytucyjnie chronione prawo własności. Mając powyższe na uwadze w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. Odnosząc się do pierwszych dwóch zarzutów prawa materialnego stwierdzić należy, że są one niezasadne. W świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Zaproponowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 5 specustawy drogowej jest oczywiście błędna. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rograniczajacych oraz lini podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyroki NSA: z 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2675/18). Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zasługuje na pełną akceptację. 3.4. Ponadto kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy drogowej jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji. 3.5. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 5 specustawy drogowej jak i art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Ingerencja w prawo własności była w pełni uzasadniona interesem publicznym, a ochrona własności polega w takiej sytuacji na zapewnieniu wywłaszczonemu słusznego odszkodowania. 3.6. Niezasadny jest też trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 6 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegające na błędnej wykładni, przejawiającej się w bezzasadnym uznaniu potrzeby lokalizacji chodnika, jako dodatkowego elementu drogi bez obowiązku wykazania uzasadnionej potrzeby wynikającej z funkcji drogi, prognozowanego natężenia i struktury rodzajowej ruchu oraz uwarunkowań terenowych. Z powołanych przepisów nie wynika nakaz szczegółowego wykazywania uzasadnionej potrzeby lokalizacji chodnika. Wręcz przeciwnie w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika tak, aby ruch pieszych nie odbywał się poboczem, co z oczywistych względów stwarza duże zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Jak wskazał organ, wykonanie chodnika jest niezbędne w celu poprawy warunków poruszania się po przedmiotowej drodze, szczególnie dla pieszych. 3.7. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny i nie było potrzeby jego dalszego wyjaśniania przez organy. Natomiast w przedmiotowej sprawie reguła wynikająca z art. 7 Kpa nakazująca załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli nie mogła doprowadzić do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów specustawy drogowej. Nakaz ten jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Nie można go jednak stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, tj. decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Zatem dopuszczalność zastosowania przepisów prawa materialnego tj. specustawy drogowej nie mogła być zmodyfikowana z uwagi na słuszny interes skarżącego. Nie został więc naruszony art. 151 w zw. zart. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. 3.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.