II SA/Ol 584/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Powiatowych, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 1,2,3,4 pkt 2, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej jako: "specustawa drogowa", udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi powiatowej nr "[...]"". Decyzją tą (dalej też jako: "decyzja ZRID") ustalono przebieg inwestycji - wskazano działki, na których inwestycja będzie realizowana. W pkt I. decyzji organ I instancji określił linie rozgraniczające teren projektowanej inwestycji. W pkt II. decyzji przedstawił charakterystykę inwestycji. Wyjaśnił, że rozbudowa obejmuje odcinek od skrzyżowania z drogą gminną - km 0+000,00 do skrzyżowania z drogą krajową nr "[...]" - km 3+527,14. Droga obsługuje ruch lokalny i tereny przyległych nieruchomości. Droga posiada powierzchnię bitumiczną o szerokości 4,00 m, brak jest chodników oraz ścieżki rowerowej. Nawierzchnia jezdni jest zniszczona, występują spękania poprzeczne i podłużne. W ramach rozbudowy drogi powiatowej zaprojektowano wykonanie: nawierzchni drogi z betonu asfaltowego, budowę oraz przebudowę zjazdów indywidualnych oraz publicznych, chodników, budowę ciągu pieszo rowerowego oraz dokonano korekty łuków wyokrąglających na skrzyżowaniach. Podczas rozbudowy drogi powiatowej projektowana jest przebudowa istniejącej sieci telekomunikacyjnej oraz przebudowa linii napowietrznej i kablowej linii niskiego napięcia. Wykonane zostanie również oświetlenie uliczne oraz wykonane zostaną rowy przydrożne pełniące funkcję odwodnienia pasa drogowego. Planuje się wycinkę 140 sztuk drzew, 10 sztuk krzewów, 6 sztuk skupisk oraz nasadzeń 34 sztuk. Wszelkie prace związane z wycinką drzew i krzewów, należy przeprowadzić poza okresem lęgowym ptaków w okresie od 1 października do 1 marca. Projektowane parametry techniczne drogi: przekrój szlakowy drogi kasy "Z" (zbiorcza), obciążenie ruchem na poziomie KR2 od km 2+894,00 do km 3+527,14, obciążenie ruchem na poziomie KR1 od km 0+000,00 do km 2+894,00, dwa pasy ruchu po 3,00 m szerokości każdy, chodnik o szerokości 2,00 m w świetle oddalony od jezdni, ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 3,5 m w świetle, zjazdy indywidualne o nawierzchni z kostki betonowej szerokości zmiennej, zjazdy z betonu asfaltowego o szerokości zmiennej, odwodnienie drogi odbywać się będzie do projektowanych rowów spławnych oraz rowów rozsączająco-odparowujących, w km od ok. 3+253,00 do ok. 3+390,00 zaprojektowano odwodnienie jako rozsączenie w grunt poprzez system rur drenarskich oraz drenażu francuskiego, w km ok 3+352,00 zaprojektowano wpust boczny, który ma za zadanie usprawnić odprowadzenie wód opadowych z rejonu skrzyżowania z drogą krajową. W pkt III. decyzji organ I instancji wskazał na powiązania drogi powiatowej z drogą gminną i drogą krajową nr "[...]". W pkt IV. decyzji organ I instancji określił zmiany w dotychczasowej infrastrukturze. Podał, że rozbudowywana droga powiatowa na całej długości będzie posiadała jedną jezdnię o szerokości 6,00m (dwa pasy ruchu po 3,00 m każdy). Wykonany zostanie ciąg pieszo-rowerowy na odcinku od km 1+594,00 do km 3+527,14, na pozostałej części zaprojektowany został jednostronny chodnik o szerokości 2,00 m w świetle. Na całej długości zaprojektowano jednostronne pobocze o szerokości 1,00 m oraz zjazdy indywidualne i publiczne. W pkt V. decyzji organ I instancji określił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, zabytków, dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa. Wskazał, że w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, należy przestrzegać wszelkich zastrzeżeń, uwag i zaleceń określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia znak: "[...]" wydanej w dniu "[...]" r. przez Wójta Gminy. Podał, że dla przedsięwzięcia wydana została decyzja przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków prace ziemne należy prowadzić pod stałym nadzorem archeologicznym. W pkt VI. decyzji organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał, że należy uwzględnić wszystkie warunki i wymagania określone w obowiązujących przepisach w tym zakresie ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane a zwłaszcza: inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności; inwestycja powinna zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje; inwestycja powinna zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby; wykonywana inwestycja powinna zapewnić prawidłowe odprowadzenie wód powierzchniowych. W pkt VII. decyzji organ I instancji zatwierdził podział wyszczególnionych działek oraz wskazał, że nieruchomości wydzielone, zlokalizowane w liniach rozgraniczających teren drogi stają się z mocy prawa własnością Powiatu. W pkt VIII. decyzji organ I instancji określił termin wydania nieruchomości. W pkt IX. decyzji organ I instancji poinformował o przysługującym odszkodowaniu za nieruchomości, ustalanym w odrębnych decyzjach. W pkt X. decyzji organ I instancji zatwierdził projekt budowlany wnioskowanego zamierzenia i określił warunki zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych, czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz wskazał na obowiązki inwestora wynikające z ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M. (dalej jako: "skarżący"). Oświadczył, że nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji w zakresie działki nr "[...]", obręb B., będącej jego własnością. Nie wyraża zgody na lokalizację chodnika na działce nr "[...]". Podniósł, że działki nr "[...]" mają nieuregulowany stan prawny i sprawa jest aktualnie badana przez Sąd Rejonowy. Wskazał, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje nieodwracalne straty na jego nieruchomości, rozbudowywana droga znajdzie się zbyt blisko domu skarżącego, co zakłóci jego prywatność. Zarzucił, że nie został poinformowany o konieczności przejęcia części działki nr "[...]" pod rozbudowę drogi powiatowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., znak: "[...]" Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, uchylił w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za konieczne przeredagowanie rozstrzygnięcia organu I instancji w sposób uwzględniający ustawowe wymogi co do konstruowania rozstrzygnięć w decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. W punkcie I wydanej decyzji organ II instancji uchylił decyzję Starosty w zakresie oznaczenia działek, na których realizowana będzie inwestycja, ustalając w to miejsce nowy zapis wskazujący działki w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem działek wchodzących w istniejący pas drogi powiatowej oraz wyodrębnionych w wyniku podziałów fragmentów działek przeznaczonych pod nowy pas rozbudowywanej drogi. W punkcie II niniejszej decyzji Wojewoda uchylił decyzję Starosty w zakresie pkt I. określającego linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji na mapach z projektami podziałów nieruchomości oraz w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym element projektu budowlanego i orzekł poprzez określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, która uwzględnia właściwe określenie przebiegu linii rozgraniczających w zakresie całej inwestycji, zatwierdzonej jako załączniki nr 1 do niniejszej decyzji. Wojewoda uznał też, że organ I instancji niewłaściwie określił nieruchomości stające się z mocy prawa własnością Powiatu, nie wymieniając dokładnie, które z nieruchomości lub ich części leżących w liniach rozgraniczających przechodzą na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. Zauważył, że organ I instancji nie zamieścił również w swojej decyzji zapisu dotyczącego nieruchomości, które z mocy prawa przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych z dniem, w którym decyzja ZRID stanie się ostateczna, zgodnie z art. 20 ust. 3 specustawy drogowej. Dlatego uchylił w części pkt VII. decyzji organu I instancji i rozstrzygnął w tym zakresie w punkcie III. zaskarżonej decyzji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji ZRID decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno starosta jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji ZRID). Wynika z powyższego, że decyzja ZRID nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Organ II instancji wskazał, że wezwał pełnomocnika inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez skarżącego. Pełnomocnik inwestor odniósł się do uwag skarżących wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji. Wyjaśnił, że art. 11f ust. 3 specustawy drogowej stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W świetle art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Tym samym ustawodawca w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym zwalnia organ od obowiązku doręczania jakichkolwiek zawiadomień. Wprowadzenie przez ustawodawcę powyższego zapisu sugeruje, że dopuszcza się możliwość wystąpienia w zakresie realizowanej inwestycji drogowej nieruchomości, które mają nieuregulowany stan prawny, a fakt ten nie wstrzymuje wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tej sytuacji wydanie decyzji przez Starostę pomimo, że działki nr "[...]" mają nieuregulowany stan prawny, było jak najbardziej prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie kwestii stanu prawnego przedmiotowych działek przez Sąd Rejonowy nie wstrzymuje zatem postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji ZRID, nie stanowi to bowiem zagadnienia wstępnego. Wojewoda zaznaczył, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Podniósł, że specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołuje kilka ważnych skutków prawnych, a mianowicie: jest decyzją ustalającą lokalizację danego przedsięwzięcia, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jego realizacji, które na jej podstawie przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak również stanowi faktyczne pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy skonstatował, że oczywistym jest, że budowa (rozbudowa) drogi wiąże się zarówno z koniecznością przejęcia na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli przejmowanych nieruchomości. Przy realizacji inwestycji drogowej nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Podkreślono, że za przejętą z mocy prawa działkę nr "[...]", która powstała z działki nr "[...]", skarżący otrzyma odszkodowanie ustalone w odrębnej decyzji, zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Zauważono, że projekt budowlany zakłada odtworzenie istniejącego zagospodarowania w sposób najbardziej racjonalny. Ogrodzenie działki nr "[...]" zostanie odtworzone z całkowicie nowych materiałów. Natomiast roślinność, krzewy oraz nasadzenia drzew ozdobnych, które kolidują z nowoprojektowanym pasem drogowym, zostaną przeznaczone do ponownego zagospodarowania. Ustosunkowując się do zarzutu zbytniego zbliżenia się pasa drogowego do domu skarżącego, organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy prawa nie regulują odległości lokalizowanej drogi od istniejących zabudowań. Z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika inwestora wynika, że projektant nie mógł odsunąć się bardziej od działki nr "[...]", ponieważ spowodowałoby to zbliżenie się na 1,0 mb do budynku na działce nr "[...]", znajdującego się po przeciwnej stronie drogi powiatowej. Nawierzchnia bitumiczna drogi, w odniesieniu do działki skarżącego, będzie przebiegała w tym samym miejscu co krawędź istniejącej drogi powiatowej. Pełnomocnik inwestora w wyjaśnieniach podnosił także kwestię wypośrodkowania rozbudowywanej drogi pomiędzy działkami nr "[...]", gdyż aktualna zabudowa na działce nr "[...]" znajduje się około 2,5 mb od samego pobocza. Natomiast rozbudowa na działkach nr "[...]", znajdujących się po przeciwnej stronie drogi, polegać będzie na wybudowaniu chodnika, oświetlenia oraz wykonaniu opaski terenu zielonego o szerokości 1 mb, co spowoduje zbliżenie drogi do istniejących zabudowań na 6,5 mb. Za niezasadny uznano również zarzut skarżącego dotyczący konieczności uprzedniego poinformowania strony, że niezbędne będzie wydzielenie części działki nr "[...]" pod rozbudowywaną drogę powiatową. Organ wskazał, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ZRID konsultacjami społecznymi, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Niezależnie od tego zauważono, że w trakcie trwania procesu projektowego okoliczni mieszkańcy byli wielokrotnie informowani o sposobie prowadzenia działań dla potrzeb rozbudowy drogi powiatowej, włącznie z zakresem zajętości działek dzielonych, na spotkaniach organizowanych z udziałem radnych i Wójta Gminy. Od samego początku podział działki nr "[...]" był ujęty w dokumentacji/koncepcji. Skarżący kilkukrotnie zgłaszał projektantowi zastrzeżenia odnośnie bliskości zabudowań na działce nr 19 w stosunku do rozbudowywanej drogi powiatowej. Projektanci przychylili się do prośby skarżącego i oddalili nowoprojektowaną drogę w zakresie, w jakim było to możliwe. Projektant wyjaśnił również w piśmie z 4 marca 2020 r., że nie mógł dopuścić, żeby zbliżenia drogi do budynków obejmowało wyłącznie jedną stronę, co mogłoby spowodować pękanie ścian budynków poprzez nadmierny ruch pojazdów odbywający się głównie w sezonie letnim. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zgody na wykonanie chodnika na działce nr "[...]", organ II instancji wskazał, że zgodnie z argumentacją pełnomocnika inwestora na tak obleganej i uczęszczanej przede wszystkim przez turystów drodze, ruch pieszych odbywa się poboczem, co z oczywistych względów stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg. Wykonanie chodnika jest więc niezbędne w celu poprawy warunków poruszania się po przedmiotowej drodze, szczególnie dla pieszych. Podkreślono, że lokalizacja chodnika nie jest sprzeczna z prawem. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący domagał się uchylenia obu decyzji instancyjnych, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, art. 31 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 23 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazywany przebieg inwestycji drogowej nie narusza prawa do poszanowania prawa własności skarżącego oraz prawa jego i jego rodziny do prywatności i odpoczynku. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja jest wadliwa we fragmencie dotyczącym jego działki nr "[...]". Podniósł, że modernizacja drogi prowadzącej przez wieś powoduje z jednej strony nadmierną ingerencję w prawo własności jego i innych mieszkańców, którzy utracą części swoich nieruchomości, ale też modernizacja drogi, przewidująca jej poszerzenie, spowoduje udrożnienie tego szlaku komunikacyjnego, co będzie się wiązało z większym ruchem pojazdów. Zwiększony ruch pojazdów niewątpliwie wpłynie negatywnie na komfort zamieszkiwania, korzystania przez mieszkańców B. z ich nieruchomości - zwłaszcza tych mieszkających bezpośrednio przy drodze. Będzie zakłócał ich wypoczynek, prawo do prywatności. Niezrozumiałe jest dla skarżącego, że przy zamiarze tak gruntownej modernizacji drogi nie bierze się pod uwagę funkcjonowania ludzi przy niej mieszkających. W tym przypadku wskazywane było, że istnieje publiczna droga gminna, która omija wieś, a jest połączona z drogą powiatową nr "[...]", o parametrach - co do szerokości - przewyższających tę drogę powiatową. Wymaga to oczywiści odpowiednich działań władz samorządów co do statusu prawnego takiej drogi, ale wykorzystanie jej w przebiegu drogi "[...]" byłoby dla mieszkańców B. najbardziej dogodne i pozwoliłoby nie ingerować w ich prawa. Skarżący wskazał, że art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nakazuje, aby decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierała w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący rozumie przez to, że przy realizacji tego rodzaju inwestycji uzasadnione interesy osób trzecich winny być chronione. Konstytucja RP w artykułach 21 ust. 1 i 31 ust. 2 chroni prawo własności i zarazem zobowiązuje do szanowania wolności i praw innych osób. W ocenie skarżącego konstrukcja pozwolenia na budowę, zatwierdzająca przebieg i zakres inwestycji drogowej w B. narusza obowiązek szanowania praw innych osób - prawa własności oraz dóbr osobistych chronionych w art. 23 kodeksu cywilnego - jak prawo do prywatności, prawo do odpoczynku. Te kwestie nie zostały w należyty sposób wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego - co narusza zasadę z art. 7 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżącego naruszona została także zasada wynikająca z art. 8 k.p.a., gdyż taki sposób prowadzenia sprawy, w której pomija się interesy obywateli narusza zaufanie do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku postepowania sądowego skarżący przedłożył dokumenty dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką nr "[...]", z których wynika, że skarżący od 2008 r. kwestionuje ustalone między tymi nieruchomościami punkty graniczne i w tym celu inicjował szereg postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie, z zachowaniem wymogów art. 7 i art. 8 k.p.a., i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła podlegać uwzględnieniu. Okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postepowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcia wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub rozbudowy drogi publicznej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy, decyzja zezwalająca na realizację określonej inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 tej ustawy, w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. W myśl art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2319/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił na czym polega odpowiednie stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane odnośnie specustawy drogowej. NSA wskazał, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost, zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice występujące między ustawami. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zastosowanie danej normy ustawy Prawo budowlane powinno dać się pogodzić ze specyfiką i odmiennością ustawy odsyłającej. NSA zauważył, że zakres regulacji zawartych w specustawie drogowej jest znacznie szerszy, niż w Prawie budowlanym. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Decyzja ZRID jest bezspornie decyzją zezwalającą na budowę, dlatego ma do niej wprost zastosowanie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych przepisami, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł też, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym stanowi art. 11e specustawy drogowej. Zwrócić uwagę należy, że w myśl art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy decyzja ZRID zatwierdza projekt budowlany. A więc przedmiotem procedowania mogą być tylko roboty budowlane projektowane i rolą właściwego organu administracji publicznej jest weryfikacja tych zamierzeń co do zgodności z prawem. W świetle tych unormowań prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może on więc dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych wnioskowanej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, bowiem to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 762/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważania i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego taki wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Rozporządzenie to określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość pasa drogowego powinna zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych, przy uwzględnieniu potrzeby ochrony użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Stosownie do § 10 ust. 1 rozporządzenia droga składa się co najmniej z następujących elementów: 1) jezdni; 2) poboczy, z wyjątkiem przypadku, gdy w ich miejscu zaprojektowano inne elementy drogi, a w szczególności chodnik lub ścieżkę pieszo-rowerową; 3) urządzeń odwadniających oraz odprowadzających wodę. Szerokość pasów ruchu na drodze klasy "Z" określa § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, wskazując, że powinny wynosić po 3,00 m. W myśl § 44 ust. 2 rozporządzenia szerokość chodnika usytuowanego bezpośrednio przy jezdni nie powinna być mniejsza niż 2,00 m. Dostrzec należy w związku z tym, że parametry rozbudowywanej drogi powiatowej determinowane są wskazanym rozporządzeniem i mają służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zatem ingerencja w prawo własności skarżącego służy ochronie nadrzędnych wartości, takich jak życie i zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Dopuszczenie przez ustawodawcę na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej możliwości wywłaszczenia nieruchomości w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej nie oznacza braku poszanowania dla wolności i praw skarżącego, w tym prawa własności, para do prywatności i odpoczynku, ale jest efektem wyważenia wartości podlegających prawnej ochronie. Powoływany przez skarżącego art. 31 ust. 2 Konstytucji stanowi, że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Omawiana ustawa przewiduje zaś rozwiązania, które obligują skarżącego, jako właściciela nieruchomości, której część jest niezbędna do realizacji inwestycji drogowej, do podporzadkowania się rygorom tej ustawy, która przewiduje z mocy prawa przejście nieruchomości wydzielonych pod drogi na własność jednostki samorządu terytorialnego, ale za odszkodowaniem. Podkreślić należy, że prawo własności i związane z tym uprawnienia nie mają charakteru absolutnego. Możliwość ingerencji w prawo własności zostało wprost dopuszczone w Konstytucji RP - zgodnie art. 21 ust. 2 dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości na realizację celów publicznych z obowiązkiem wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji stanowią cel publiczny. Z uwagi na cel publiczny art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza zaś ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Także art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W wyroku z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek strony skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności. NSA wskazał, że oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (tak też NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2019 r., II OSK 2526/19, publ. w CBOSA). NSA podkreślił, że aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Zdaniem NSA ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Zachodzi ona gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie taka okoliczność jednak nie zachodzi. Organ odwoławczy przeanalizował pod tym względem wniosek inwestora, wykazując, że wnioskowana rozbudowa funkcjonującej już drogi musiała uwzględniać zabudowania istniejące po obu stronach drogi. Wybrano optymalne rozwiązanie mające na uwadze, że zabudowa po przeciwnej stronie działki nr 19 znajduje się znacznie bliżej drogi. Według projektu linia jezdni od strony działki skarżącego nie ulegnie zmianie, ale zostanie dobudowany chodnik. Zasadnie zauważył też organ odwoławczy, że nie ma przepisów, które określałyby dopuszczalną odległość infrastruktury drogowej od zabudowań mieszkalnych. W wielu przypadkach zabudowania mieszkalne graniczą bezpośrednio z pasem drogowym. Reasumując stwierdzić należy, że akcentowane przez skarżącego naruszenie prawa własności przez jego uszczuplenie, przybliżenie pasa drogowego do budynku mieszkalnego skarżącego, czy wzmożenie ruchu na drodze w związku z jej modernizacją, w czym skarżący upatruje zagrożenia dla prywatności i odpoczynku nie mogą być traktowane równorzędnie z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci przyspieszenia budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła ochronę prawa materialnego, pozwalając na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo własności przysługujące skarżącemu, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu jest niezbędny, a tym samym nie jest to pozbawienie prawa własności w sposób nieproporcjonalny. Na podstawie specustawy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawdo do terenu (wywłaszczenie ex lege). Także w wyroku z dnia 7 sierpnia 2015r., sygn. akt II OSK 1072/15 (publ. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w świetle specustawy, nie może być rozumiana na równi z interesem inwestora, do którego należy określenie miejsca i zakresu realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Należy wskazać, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który potwierdził zgodność badanych przepisów z Konstytucją (wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10; OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Wskazał, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Na te aspekty realizacji inwestycji drogowej w świetle specustawy zwrócił także szczególną uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 o odmowie podjęcia uchwały z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, domagającego się wyjaśnienia "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?". Podkreślić trzeba, że przepisy specustawy nie uzależniają udzielenia zezwolenia na inwestycję od zgody właściciela działki, na której inwestycja ta jest planowana. Przejęcie nieruchomości lub jej części następuje bowiem z mocy prawa, jednak za odszkodowaniem. Decyzję ustalającą jego wysokość wydaje organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stała się ostateczna, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4a i ust. 4b specustawy. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną. Ustawodawca nie dopuścił jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Określenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., I OSK 1705/17, publ. w CBOSA). Nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego działka ma nieuregulowany stan prawny, ponieważ kwestionuje prawidłowość wyznaczenia punktów granicznych. Operat techniczny, na podstawie którego doszło do wznowienia punktów granicznych został wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i obowiązuje. Projekt budowlany, jak i zatwierdzony podział nieruchomości sporządzony został na aktualnych mapach, obrazujących stan nieruchomości obowiązujący w czasie orzekania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.