IV SA/Po 238/21

Dnia 22 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 15 marca 2004 roku nr XIII/106/2004 zmienionej uchwałą Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 3 grudnia 2018 roku nr II/14/2018 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw Gminy Zaniemyśl 1. stwierdza nieważność każdego z załączników do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 21 ust. 1 i 2 Statutu Sołectwa Brzostek, Statutu Sołectwa Bożydar, Statutu Sołectwa Czarnotki, Statutu Sołectwa Jaszkowo, Statutu Sołectwa Jeziory Wielkie, Statutu Sołectwa Kępa, Statutu Sołectwa Luboniec, Statutu Sołectwa Lubonieczek, Statutu Sołectwa Łękno, Statutu Sołectwa Mądre, Statutu Sołectwa Pigłowice, Statutu Sołectwa Płaczki, Statutu Sołectwa Polwica, Statutu Sołectwa Polesie, Statutu Sołectwa Śnieciska, Statutu Sołectwa Winna, Statutu Sołectwa Zaniemyśl, Statutu Sołectwa Zwola, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy Zaniemyśl, w dniu 15 marca 2004 roku, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz rozdziału III Statutu Gminy Zaniemyśl (uchwała Nr IV/35/2003 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 27 stycznia 2003 roku), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw (uzasadnienie uchwały), podjęła uchwałę nr XIII/106/2004 w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Zaniemyśl. Zgodnie z § 1 uchwały odrębnymi statutami ustalona został organizacja i zakres działania sołectw Gminy Zaniemyśl, które stanowią załączniki od nr 1 do nr 18 przedmiotowej uchwały. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 maja 2004 roku pod pozycją 1542. Uchwałą z dnia 3 grudnia 2018 roku Nr II/14/2018 Rada Gminy Zaniemyśl w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Zaniemyśl w statucie Sołectwa Brzostek, Sołectwa Bożydar, Sołectwa Czarnotki, Sołectwa Jaszkowo, Sołectwa Jeziory Wielkie, Sołectwa Kępa, Sołectwa Luboniec, Sołectwa Lubonieczek, Sołectwa Łękno, Sołectwa Mądre, Sołectwa Pigłowice, Sołectwa Płaczki, Sołectwa Polwica, Sołectwa Polesie, Sołectwa Śnieciska, Sołectwa Winna, Sołectwa Zaniemyśl, Sołectwa Zwola, stanowiących załączniki do uchwały nr XIII/106/2004 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia 15 marca 2004 roku, wprowadziła następujące zmiany: 1) §8 ust. 3 otrzymał brzmienie "§8 ust. 3 Kadencja Sołtysa i rady Sołeckiej trwa 5 lat licząc od dnia wyborów", 2) w § 16 skreślony został ust. 1, 3) § 21 otrzymał brzmienie "§ 21. 1. Dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania, 2. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę osób uprawnionych do głosowania, po upływie 15 minut.". Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 10 grudnia 2018 roku pod pozycją 9808. Prokurator Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej, pismem z dnia 8 stycznia 2021 roku, złożył skargę na uchwałę nr XIII/106/2004 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia 15 marca 2004 roku w sprawie uchwalenia statutów sołectw wraz z załącznikami 1-18 zmienioną uchwałą z dnia 3 grudnia 2018 roku Nr II/14/2018 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Zaniemyśl. Skarżący zażądał stwierdzenia nieważność § 12 oraz § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały nr XIII/106/2004 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia 15 marca 2004 roku w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 3 grudnia 2018 roku Nr II/14/2018 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Zaniemyśl. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 12 skarżonej uchwały jest niezgodny z art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie przyznano kompetencję do odwoływania sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Skarżący uznaje, że brak jest przepisu, z którego wynikałoby uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. W ocenie skarżącego § 21 skarżonej uchwały jest niezgodny z art. 36 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie do statutów ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego. Przepis wprowadza dodatkowe warunki ważności wyborów, bo zastrzega kworum dla ważności wyboru Sołtysa oraz członków rady Sołeckiej. Rada Gminy Zaniemyśl, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. W ocenie skarżonego organu powierzenie Zebraniu Wiejskiemu kompetencji do odwołania przed upływem kadencji Sołtys oraz członów Rady Sołeckiej nie narusza prawa w sposób istotny. Rada Gminy kierując się zasadą samodzielności określiła możliwość odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej w przypadku niewywiązywania się ze swoich obowiązków, naruszania postanowień statutu i uchwał Zebrania Wiejskiego. W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 i ust. 2 statutów sołectw Gminy Zaniemyśl skarżony organ wyjaśnił, że ustanowienie progu wyborczego liczby mieszkańców, jako statutowej formy aktywizacji stałych mieszkańców sołectwa, nie może być unicestwione przez art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przepis art. 35 ust. 2 tej ustawy zawiera regulację podmiotowo szerszą polegającą na nadaniu mieszkańcom uprawnień do kształtowania zasad wyboru organów sołectwa w drodze konsultacji. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy tylko biernego prawa wyborczego stanowi o nieograniczonej liczbie kandydatów. Ustanowione w statutach sołectw kworum wykracza poza regulację określoną art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Materią regulacji statutowej może być czynne prawo wyborcze przysługujące mieszkańcom sołectw uprawnionym do głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XIII/106/2004 Rada Gminy Zaniemyśl z dnia 15 marca 2004 roku w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 3 grudnia 2018 roku Nr II/14/2018 Rady Gminy Zaniemyśl w sprawie zmiany statutów sołectw Gminy Zaniemyśl. Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostek pomocniczych gminy (sołectwa) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 z późn. zm.; dalej w skrócie - u.s.g.), a więc jest aktem prawa miejscowego. Tym samym zaskarżona Uchwała należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały w brzmieniu ustalonym uchwałą z dnia 3 grudnia 2018 roku Nr II/14/2018. Zatem akt o takim brzmieniu oraz w takim zakresie został poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, co do tego, że zapis § 12 w statutach sołectw Gminy Zaniemyśl jest przejawem istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw". Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.) Wszystkie powyższe kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Sąd w niniejszym składzie uznaje, że upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 208). Takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. Przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że kwestia odwołania sołtysa, a także kwestia odwołania rady sołeckie, czy odwołania członków rady sołeckiej, nie została objęta regulacją ustawową art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., czy też art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. Tymczasem zgodnie z brzmieniem zapisu § 12 statutów sołectw Gminy Zaniemyśl "Sołtys i Rada Sołecka mogą być odwołani przez Zebranie Wiejskie przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska". Skoro kwestionowana skargą regulacja dotyczy prawa odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej (§ 12 statutów sołectw Gminy Zaniemyśl), to zdaniem Sądu nie można przyjąć, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Brak w tym zakresie regulacji nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności gminy pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20). Wobec powyższego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., co do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie § 12 statutów sołectw Gminy Zaniemyśl. Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała odnośnie regulacji § 21 ust. 1 i ust. 2 statutów sołectw Gminy Zaniemyśl została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g. i w związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 roku o sygn. akt IV SA/Po 1106/17; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3930/19, LEX nr 3035537; wyrok NSA z dnia 17 marca 2021 roku o sygn. akt III OSK 80/21 LEX nr 3182112). Wskazać również należy, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, gdyż prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Odnosząc się do argumentacji o "statutowej aktywizacji" stałych mieszkańców sołectwa Sąd wskazuje, że statut jednostki pomocniczej, jako akt prawodawczy może zawierać jedynie treści o charakterze normatywnym. Zamieszczanie w nim zapisów o charakterze informacyjny, czy też aktywizującym, istotnie narusza art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 roku o sygn. akt III SA/Po 368/20).