I OSK 2239/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 584/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2021 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.), dalej: ustawa komunalizacyjna, i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; 2) art. 2 ust. 1, 2, 3, i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464, z późn. zm.) i art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 30 z 1991 r. poz. 127) przez ich niezastosowanie; 3) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43 poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. nr 112, poz. 981, z późn. zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego P. w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99, z późn. zm.), dalej: ugg, przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. w zarząd tego przedsiębiorstwa; 4) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez nieuwzględnienie, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta pod infrastrukturę kolejową służącą do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 tej ustawy wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę-Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], stwierdzając, że sporne mienie pozostające we wskazanej powyżej dacie w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. nie było w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 2021 r. uchyliła powyższą decyzję i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez wskazaną powyżej jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca nie legitymowała się dokumentem stwierdzającym formalne ustanowienie prawa zarządu sporną nieruchomością, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia, że sporna nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Organ odnotował także, że poprzednik prawny skarżącej nie wykonywał zadań wyłączających użytkowaną przez niego nieruchomość z komunalizacji. Nie znalazł się też w wykazie państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wywiódł, że z komunalizacji wyłączone było mienie należące w sensie prawnym do innych podmiotów, w związku z czym jedynie faktyczne władanie nieruchomością nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. W ocenie Sądu powstanie prawa zarządu następowało wyłącznie w określonych formach prawnych, a brak takiego tytułu do władania określoną nieruchomością oznacza, że należała ona do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Podkreślił przy tym, że akty normatywne powołane przez skarżącą regulujące działalność poprzednika prawnego skarżącej mają charakter ogólnych aktów normatywnych, w związku z czym nie mogą świadczyć o powstaniu określonego prawa skarżącej czy jej poprzednika do konkretnej nieruchomości. Sąd podkreślił także, że poprzednik prawny skarżącej nie został wymieniony w wykazie podmiotów użytkujących mienie wyłączone spod komunalizacji. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1), przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2), zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednocześnie, stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 pkt 1 analizowanego aktu normatywnego, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że w myśl art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji mienia, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Analiza tego przepisu wykazuje zatem, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21). Należy także odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w przeszłości wypowiadał się już w sprawach pomiędzy skarżącą Spółką a organami właściwymi do spraw komunalizacji mienia. Z utrwalonej w tym przedmiocie linii orzeczniczej wynika, że skarżąca w tych przypadkach, w których nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości wydanym w formie przewidzianej prawem, nie może być uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytuł ten, co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie może zostać bowiem wyprowadzony z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności skarżącej i jej poprzedników prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2676/20, i z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21). Skarżąca Spółka nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie jest ona bowiem w stanie wykazać tytułu prawnego do komunalizowanego mienia, z którego wynikałyby jej roszczenia do spornej nieruchomości. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na przyjęcie, że majątek taki należy do dysponenta czy zarządcy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które swoim zakresem nawiązuje do aspektu prawnorzeczowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" – a nie "posiadać" – wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem, a nie jedynie czysty aspekt władztwa fizycznego nad nieruchomością. O zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20, czy z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1308/21). Należy także zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "P." oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały one stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt: I OSK 2299/20). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa P. W powyższych uchwałach wyrażono pogląd, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W treści uzasadnień przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia P., w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że nie były one traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych, a "zarządzanie" w sensie faktycznym nie jest tożsame z zarządem. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka nie wykazała, że na dzień 27 maja 1990 r. legitymowała się tytułem do spornej nieruchomości, a swoje prawo do niej wywodziła z faktycznego władztwa nad tą nieruchomością i posadowieniem na niej urządzeń kolejowych. W stanie takim należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było przeszkód do skomunalizowania działki, do której prawa rości sobie skarżąca kasacyjnie. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, należy wskazać, że podstawą nabycia własności spornej nieruchomości przez Dzielnicę-Gminę była określona wykładnia prawa materialnego, a nie niedokonanie czy pominięcie określonych ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Fakt, że na spornej nieruchomości znajduje się infrastruktura kolejowa, była niesporna w sprawie, ale okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie, gdyż jedynie wskazywała na faktyczne, a nie prawne władanie przez skarżącą Spółkę sporną nieruchomością. Jak wskazano powyżej, z faktu zarządzania przez skarżącą sporną nieruchomością, wobec braku stosownych dokumentów ustanawiających prawo zarządu nie wynika, że miała ona tytuł prawny wyłączający możliwość jej komunalizacji. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dopuścił się naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1, 2, 3, i 9 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 38 ust. 1 i 2 ugg, należy stwierdzić, że okazał się on niezasadny. Brak jest bowiem podstaw, że w sprawie nie zostały zastosowane przepisy art. 38 ust. 1 i 2 ugg. Przepisy te nie przewidywały bowiem samoistnego powstania prawa zarządu nieruchomością, ale stanowiły podstawę do ustanowienia tego prawa na podstawie aktu indywidualnego. Fakt konieczności legitymowania się takim aktem wydanym na podstawie art. 38 ust. 2 ugg w celu wyłączenia określonej nieruchomości spod komunalizacji był bowiem przedmiotem rozważań ujętych we wskazanych powyżej uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym przepisy te zostały uwzględnione w toku rozpoznawanej sprawy. Z kolei w zakresie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazać należało, że przepisy te przewidywały powstanie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa po stronie określonych podmiotów prawa użytkowania wieczystego na użytkowanych przez nie nieruchomościach, podczas gdy przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że przepisy stanowiące podstawę zarzutu kasacyjnego nie znajdowały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Postępowania w przedmiocie stwierdzenia powstania z mocy prawa – prawa użytkowania wieczystego następuje bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Tym samym zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów przez ich niezastosowanie w postępowaniu komunalizacyjnym należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.