II OSK 94/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku przy ul. [...] w Warszawie z gminnej ewidencji zabytków, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/21 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie odmowy wyłączenia budynku przy ul. [...] w Warszawie z gminnej ewidencji zabytków. Sąd I instancji wskazał w szczególności, że wykreślenie zabytku z gminnej ewidencji zabytków może nastąpić wyłącznie wówczas, gdyby uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo gdyby ustalono, że jego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Organ ochrony zabytków stwierdził, że ww. budynek nadal odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc nadal posiada wartości będące podstawą jego ujęcia w ewidencji. Uwzględniając uproszczony charakter przedmiotowego postępowania, Prezydent m. st. Warszawy wykazał zatem w sposób dostateczny, że odmowa wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji nie była dowolna. Dlatego też za niezasadny uznano podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm., dalej uozoz). 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niepełne rozpoznanie sprawy, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd - co znalazło wyraz w części uzasadnienia wyroku poświęconej wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia (s. 16 uzasadnienia) - iż brak jest nowych ustaleń naukowych, potwierdzających brak wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] w Warszawie, które to ustalenia uzasadniałyby potrzebę "wykreślenia" budynku z gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy w aktach sprawy znajdowały się liczne opinie i analizy naukowe (eksperckie), kwestionujące wartość zabytkową budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz zawierające jednoznaczne stanowisko o istnieniu podstaw do wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków, tj.: (1) opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] września 2020 r., autorstwa mgr inż. arch. D. M., rzeczoznawcy ministra właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w zakresie opieki nad zabytkami, wykonana na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków; (2) architektoniczne rozeznanie badawcze wilii przy ul. [...] w Warszawie - [...], grudzień 2019 r.; (3) inwentaryzacja architektoniczna willi przy ul. [...] w Warszawie - [...] grudzień 2019 r.; (4) opinia dotycząca propozycji wyłączenia budynku przy ul. [...] w Warszawie z Gminnej Ewidencji Zabytków, prof. dr. hab. architekt S.G., [...], [...] października 2019 r.; (5) opinia rzeczoznawcza ws. wypisania z Gminnej Ewidencji Zabytków budynku położonego na działce przy ul. [...] na [...] w Warszawie, prof. zw. dr hab. inż. arch. A. K., [...] września 2019 r., które to opinie zostały odnotowane przez Sąd w części uzasadnienia wyroku poświęconej przedstawieniu stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze (s. 4-6 uzasadnienia), co skutkowało pominięciem przez Sąd kluczowych dowodów przesądzających o braku zabytkowego charakteru budynku i zasadności jego usunięcia z gminnej ewidencji zabytków, wydaniem rozstrzygnięcia w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego oraz sporządzeniem wadliwego, wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: a) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. art. 3 pkt 1 uozoz oraz § 16 ust. 1, w zw. z § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661), poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przestanki do wykreślenia zabytku z gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy budynek przy ul. [...] w Warszawie znajdujący się gminnej ewidencji zabytków nie posiada wartości uzasadniających uznanie go za zabytek w rozumieniu art 3 pkt 1 uozoz i nie znajduje uzasadnienia dalsze ujmowanie go w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 uozoz, co znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie wynikającym z zebranego materiału dowodowego; b) art 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1, w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez błędne zastosowanie i uznanie, ze brak jest podstaw do wyłączenia z gminnej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, pomimo ich wystąpienia, i tym samym nieuwzględnienia zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu skarżącej oraz ograniczeniu prawa własności skarżącej, W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie tj. orzeczenie o stwierdzeniu nieważności odmowy wyłączenia ww. budynku z gminnej ewidencji zabytków; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W piśmie z 31 sierpnia 2023 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 5.2. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Podobnie jak ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21), tak również odmowa wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych nie stanowi takiego aktu, lecz jest czynnością mającą charakter publicznoprawny i skierowaną do indywidualnego podmiotu, która dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. 5.3. Zaakcentować następnie trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał przede wszystkim na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. 5.4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). 5.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W niniejszej sprawie oznacza to, że już samo umieszczenie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w gminnej ewidencji zabytków, z uwagi na zastosowanie wadliwej (niekonstytucyjnej) procedury, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej, było wadliwe. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Powyższe zaś, z uwagi na szczególne okoliczności niniejszej sprawy, winno skutkować koniecznością pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej i wykreśleniem przedmiotowej nieruchomości z ewidencji zabytków. 5.6. Z przedstawionych względów Naczelny Sad Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. 5.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.