II SAB/Rz 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminnego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie niezajęcia stanowiska w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym I. zobowiązuje Radę Gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z radnym w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej Gminnego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 56/21 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes A Sp. z o.o., działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") zwrócił się do Rady Gminy w T. z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy [...] – T.G. w trybie art. 52 §1 pkt 1 Kodeksu pracy. Motywując ten wniosek wskazał, że [...].01.2021 r. pracodawca uzyskał podejrzenia, że pracownica T.G. w czasie pracy (będąc do dyspozycji pracodawcy) wykonuje prywatne czynności związane z prowadzoną przez nią działalnością ubezpieczeniową, niezwiązaną z powierzonymi jej obowiązkami służbowymi. Analiza danych zapisanych na dysku twardym zabezpieczonego protokolarnie komputera potwierdziła te podejrzenia, gdyż znajdują się na nim pliki umów ubezpieczeniowych z osobami trzecimi, zawieranych w czasie, kiedy pracownica miała wykonywać czynności pracownicze w siedzibie spółki. Także historia przeglądania stron www wskazuje, że w czasie pracy pracownica korzystała ze stron www, które umożliwiały jej zawieranie takich umów. Czynności te wykonywane były systematycznie i wielokrotnie w czasie zatrudnienia, a potwierdzają to daty zawieranych polis ubezpieczeniowych. Dane te zostały zabezpieczone na dysku twardym komputera pracownicy. Wyjaśniono także, że pracownica prowadzi działalność ubezpieczeniową od [...] września 2002 r., przy czym działalność ta została wznowiona w dniu [...] lipca 2018 r., figuruje także w rejestrze pośredników ubezpieczeniowych prowadzonym przez KNF. Czynności zawierania przez pracownicę polis ubezpieczeniowych wykonywane były w godzinach pracy i na sprzęcie należącym do pracodawcy, na co nie wyrażono zgody, a pracownica swoim zachowaniem naraziła Spółkę na odpowiedzialność z tytułu nieuprawnionego przetwarzania danych. Zdaniem wnioskodawcy ujawnione okoliczności dają podstawę do zwolnienia pracownika w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, bez zachowania okresu wypowiedzenia, a podstawą rozwiązania stosunku pracy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W dniu 12 kwietnia 2021 r., za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła, złożona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. skarga A Sp. z o.o. na bezczynność Rady Gminy [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez niezajęcie stanowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r., co jednocześnie narusza jej interes prawny uniemożliwiając skuteczne rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy. Wobec powyższych zarzutów zawnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie Rady Gminy [...] do rozpoznania w określonym terminie wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną Rady Gminy [...] – T.G.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu zwrotu kosztów sądowych. Motywując swe stanowisko wyjaśniono, że z informacji zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...], w porządku obrad sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] marca 2021 r. zamieszczony został projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Gminy [...]. Natomiast pismem z dnia [...] marca 2021 r. ([...]) Przewodniczący Rady poinformował, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną rozpatrywany był na wspólnym posiedzeniu stałych Komisji Rady Gminy [...] w dniach [...] i [...] marca 2021 r. Następnie przygotowany został projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, który miał być procedowany na sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2021 r., jednakże radni zdecydowali o zdjęciu z porządku obrad projektu uchwały i nie zajęli stanowiska w przedmiotowej sprawie. Do dnia wniesienia skargi do Sądu Rada Gminy nie zajęła stanowiska w zakresie rozpoznania wniosku. Powołując się na art. 25 ust. 2 u.s.g. strona skarżąca wywiodła, że brak zajęcia stanowiska przez Radę Gminy powoduje, że organ ten pozostaje w bezczynności, czym narusza interes prawny pracodawcy uniemożliwiając mu skuteczne rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał na brak uprzedniego wniesienia ponaglenia, co powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest niedopuszczalna. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ zawnioskował o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uznał, że stawiane w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym. Wyjaśnił, że dnia [...] marca 2021 r. odbyła się sesja Rady Gminy [...], która w porządku obrad miała m.in. rozpatrzenie projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy zawartego pomiędzy radną T.G. a skarżącą spółką. Dnia [...] lutego 2021 r. T.G. przebywała na zwolnieniu chorobowym, zaś oświadczenie woli pracodawcy o zwolnieniu dyscyplinarnym zostało jej wysłane pocztą, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Zostało ono odebrane w dniu [...] marca 2021 r., to zaś co skutkowało rozwiązaniem umowy o pracę. Zdaniem organu skoro w dniu [...] marca 2021 r. doszło do rozwiązania z radną umowy o pracę to procedowanie na sesji w dniu [...] marca 2021 r. w przedmiocie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną stało się nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną następowałoby już po dacie rozwiązania stosunku pracy. Z tej przyczyny Rada Gminy działając na podstawie art. 20 ust. 1a u.s.g. dokonała zmiany porządku obrad usuwając punkt w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną. W uzasadnieniu radni podnieśli, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. jest spóźniony, gdyż zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Skarżący podjął decyzję o rozwiązaniu z radną stosunku pracy zanim uzyskał na to zgodę Rady Gminy [...], o czym świadczy fakt, że w jednej dacie tj. 18 lutego 2021 r. złożył wniosek do Rady Gminy [...] o wyrażenie zgody przez Radę na rozwiązanie stosunku pracy z radną i równocześnie wysłał pocztą oświadczenie woli o zwolnieniu dyscyplinarnym radnej, które zostało przez nią odebrane w dniu [...] marca 2021 r. Zdaniem organu z powyższych przyczyn nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż wniosek skarżącego był przedmiotem analizy, ale ze względu na jego wadliwość nie doszło do podjęcia uchwały czy to o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną czy też uchwały o odmowie wyrażenia takiej zgody. Organ uznał, że nie jest uprawnionym do podjęcia w/w uchwał w sytuacji gdy doszło już do rozwiązania stosunku pracy z radną. W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2021 r. strona skarżąca podtrzymując w całości zarzuty i wniosku zawarte w skardze jako niezasługujący na aprobatę uznała wniosek organu o odrzucenie skargi. Podkreśliła, że skarga została złożona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. i dla jej skutecznego wniesienia nie jest wymagane uprzednie złożenie ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej: "k.p.a."). Nie zgodziła się także z argumentacją organu w zakresie bezzasadności skargi. Wywiodła, że zgodnie z art. 52 § 2 Kodeksu pracy rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika nie może nastąpić po upływie 1 miesiąca od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy. Z kolei w myśl art. 25 §2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zdaniem skarżącej zestawienie ze sobą tych dwóch norm prawnych sprawia, że ich łączne zastosowanie może być niemożliwe. Z jednej strony pracodawca ma ograniczony czas na rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę bez wypowiedzenia, po upływie którego takie rozwiązanie stosunku pracy może zostać uznane przez sąd za bezskuteczne. Natomiast z drugiej strony w terminie tym może nie być możliwe uprzednie zajęcie stanowiska rady gminy co do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, tym bardziej że przepisy nie określają terminu w jakim rada gminy ma się w tym przedmiocie wypowiedzieć. Także pracodawca nie ma żadnego wpływu na termin zajęcia stanowiska przez radę gminy. Powołując się na stanowisko doktryny strona wskazała na lukę prawna w powyższym zakresie. Wyjaśniła, że z powyższych względów chcąc w sposób najbardziej możliwy w danych okolicznościach zabezpieczyć swoje interesy, zgodnie z art. 52 §2 K.p. poinformował pracownika/radną o rozwiązaniu z nią umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika zachowując tym samym miesięczny termin od uzyskania przez Pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy oraz jednocześnie zgodnie z art. 25 §2 u.s.g. wystąpił do Rady Gminy [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy. Postępując w ten sposób z jednej strony wypełnił spoczywające na nim obowiązki wynikające z art. 52 §2 K.p., ale też z drugiej strony zapewnił pracownikowi/radnej skorzystanie z ochrony przysługującej jej na mocy art. 25 § 2 u.s.g. Podkreślono także, że na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g. Rada Gminy zobowiązana jest do zajęcia w formie uchwały stanowiska pozytywnego lub negatywnego, tj. o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną lub o niewyrażeniu takiej zgody. Z kolei kwestia oceny czy wyrażona przez radę gminy zgoda na rozwiązanie stosunku pracy po rozwiązaniu tego stosunku wpływa na skuteczność lub nieskuteczność rozwiązania stosunku pracy jest kompetencją sądu pracy, a nie rady gminy. Rada gminy podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., nie jest władna wkraczać w kompetencje sądu pracy i oceniać skuteczność podejmowanych przez pracodawcę czynności związanych z rozwiązaniem stosunku pracy z pracownikiem/radnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organu. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd uznał też skargę za dopuszczalną, uznając, wobec treści art. 101a u.s.g. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a., a także jednolitego stanowiska judykatury, przytoczonego zresztą w replice skarżącej spółki, że ponaglenie, o którym mowa w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wymagane tylko wówczas, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu. Strona skarżąca – A Sp. z o.o. wywodzi podstawę do wniesienia skargi z art. 101 a) u.s.g. Przepis ten w ust. 1 nakazuje stosować odpowiednio art. 101 u.s.g. umożliwiający zaskarżenie uchwały organu gminy do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie przesłanka do zastosowania art. 101 a) u.s.g. wynika z art. 25 ust. 2 u.s.g., który stanowi, ze rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Art. 25 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu rozwiązania (wypowiedzenie, odwołanie ze stanowiska, itd. ( A.Szewc, G. Jyż, Z.Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005 r.). Przy czym, jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 3133/13, ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Celem regulacji z art. 25 ust. 2 u.s.g. jest bowiem zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, ze wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy też powołania, jak również jakie są przyczyny rozwiązania. Biorąc pod uwagę wykładnię literalną tego przepisu nie ulega też wątpliwości, że "uprzednia" oznacza "mającą miejsce w przeszłości, wcześniej", "poprzednią", a zatem zgoda rady gminy powinna uprzedzać rozwiązanie stosunku pracy. Jak wynika z odpowiedzi na skargę taka też wykładnia omawianego przepisu przesądziła o stanowisku Rady Gminy w [...], która po ustaleniu, że radna T.G. otrzymała wypowiedzenie umowy o pracę w dniu [...].03.2021 r. zdjęła wniosek skarżącej spółki z porządku obrad sesji w dniu [...] marca 2021 r., uznając, iż wobec treści art. 25 ust. 2 u.s.g. stal się on bezprzedmiotowy. W ocenie Sądu stanowisko organu gminy nie jest słuszne. Przepis art. 25 ust. 2 zd. pierwsze u.s.g. wprowadza ustawowy wymóg uzyskania zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z każdym radnym, a zatem determinuje obowiązek rady podjęcia uchwały w tym przedmiocie w każdym przypadku złożenia takiego wniosku przez pracodawcę. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., II OSK 211/16, uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała szczególna sytuacja wypowiedzenia umowy o pracę z winy pracownika, na podstawie art. 52 § 2 Kodeksu pracy, który wprowadza ograniczenie czasowe (1 miesiąc od uzyskania przez pracodawcę wiadomości o okoliczności uzasadniającej rozwiązanie umowy) w możliwości wypowiedzenia umowy o pracę. Słusznie zatem wywodzi strona skarżąca, że z jednej strony pracodawca ma ograniczony czas na rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę bez wypowiedzenia, a z drugiej strony w tym krótkim terminie może nie być możliwe uprzednie zajęcie stanowiska rady gminy co do wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem, tym bardziej że przepisy nie określają terminu w jakim rada gminy ma się w tym przedmiocie wypowiedzieć, a pracodawca nie ma żadnego wpływu na termin zajęcia stanowiska przez radę gminy. W ocenie Sądu obowiązek rady gminy procedowania nad uchwałą w tym przedmiocie jest uzależniony wyłącznie od złożenia stosownego wniosku przez pracodawcę. Rada gminy nie jest natomiast upoważniona do oceny skuteczności rozwiązania stosunku pracy z radnym. Kwestia ta należy wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. Prowadzi to wprost do wniosku, że złożenie wniosku z art. 101 u.s.g. rodzi po stronie organu gminy obowiązek podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie do podjęcia takiej uchwały nie doszło, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności Rady Gminy [...] i uwzględnienie skargi. Sąd uznał jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Miał przy tym na uwadze fakt, że Rada Gminy błędnie uznała, że załatwiła sprawę nie podejmując stosownej uchwały, co wskazuje na brak uporczywości w pozostawaniu w bezczynności, a tego rodzaju okoliczności – tj. uporczywość oraz długotrwały brak podejmowania jakichkolwiek działań wiąże się powszechnie z bezczynnością rażąco naruszającą prawo. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w z zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.