IV SA/Wr 439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na czynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w L. z dnia 14 kwietnia 2021 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze poprzez zakończenie procedury naboru i wybór na stanowisko I. stwierdza bezskuteczność czynności w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze poprzez zakończenie procedury naboru na stanowisko; II. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Przedmiotem skargi K. G. (dalej: skarżąca, strona) jest czynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w L.(dalej: Dyrektor DPS) w sprawie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze poprzez zakończenie naboru na stanowisko. Z akt sprawy wynika, że 9 marca 2021 r. Dyrektor DPS ogłosił nabór na wolne stanowisko kierownika zespołu. Ogłoszenie opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP). W związku z tym ogłoszeniem wydał zarządzenie nr 23/2021 w sprawie powołania Komisji Rekrutacyjnej (dalej: Komisja) w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na ww. stanowisko. W ramach pierwszego etapu naboru (wstępnej selekcji) Komisja do drugiego etapu konkursu dopuściła trzy oferty (wszystkie złożone) jako spełniające wymagania formalne. Termin kolejnego etapu konkursu wyznaczyła dzień 8 kwietnia 2021 r. Zgodnie z Regulaminem naboru selekcja końcowa odbyła się w formie testu oraz rozmowy kwalifikacyjnej i zakończyła przedstawieniem Dyrektorowi DPS przez Komisję najlepszego z kandydatów. W dniu 8 kwietnia 2021 r. przeprowadzono selekcję końcową w postaci testu i rozmowy kwalifikacyjnej. Do testu przystąpiło trzech kandydatów. Wymaganą ilość punktów z testu uzyskali wszyscy kandydaci, którzy następnie przystąpili do rozmowy kwalifikacyjnej. W wyniku rozmowy kwalifikacyjnej skarżąca uzyskała 19 pkt, P. P. 42 pkt, zaś A. W. 59 pkt. Po przeprowadzeniu testu i rozmowy kwalifikacyjnej Dyrektor DPS podał - 14 kwietnia 2021 r. - do wiadomości informację o wynikach naboru na wolne stanowisko urzędnicze kierownika zespołu. Informował, że w wyniku zakończenia procedury naboru, na stanowisko kierownika zespołu została wybrana A. W., która otrzymała największą ilość punktów, spełniła wymogi formalne, a Komisja oceniła pozytywnie jej umiejętności i kwalifikacje. Skarżąc ww. informację skarżąca nie zgodziła się z czynnością Dyrektora DPS o wyborze na stanowisko kierownika zespołu A. W. Zaskarżyła tę czynność w całości i wniosła o stwierdzenie jej bezskuteczności. Skarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 11 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa) w zw. z § 11 Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze (Zarządzenie nr 42/2019; dalej: Regulamin) przez przeprowadzenie postępowania konkursowego (naboru) w sposób wadliwy, niekonkurencyjny, nieweryfikowalny, bez zachowania obiektywnych kryteriów co do wyboru kandydatów na stanowisko urzędnicze (naruszenie zasady przejrzystości), polegające m.in. na: a) prawdopodobnym zastosowaniu wadliwej punktacji za etap rozmowy kwalifikacyjnej przez przyjęcie, że możliwe do uzyskania jest 60 pkt, w sytuacji, gdy z Regulaminu wynika mniejsza o połowę maksymalna możliwa do zdobycia liczba punktów (30 pkt), w sytuacji, gdy Komisja liczy 3 członków; b) sporządzeniu uzasadnienia informacji o zakończonym naborze i jego wynikach w taki sposób, że nie wskazuje ono, aby zweryfikowano cele rozmowy kwalifikacyjnej oraz zagadnienia, jakie Komisja winna zbadać w toku takiej rozmowy (zgodnie z Regulaminem); 2) art. 13a ust. 1 i 14 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego w sposób wadliwy, nierzetelny, nieweryfikowalny i nieobiektywny, tj. prawdopodobne przyjęcie kryterium konieczności uzyskania nie mniej niż połowy liczby punktów z rozmowy kwalifikacyjnej, które to kryterium nie znajduje uzasadnienia ani w ustawie, ani w żadnym akcie wewnętrznym organu, jak i zastosowanie wadliwej skali punktacji za rozmowę kwalifikacyjną; 3) art. 6 i art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania o nabór na stanowisko urzędnicze z naruszeniem zasady praworządności i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z przyczyn wskazanych wyżej; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez nieprawidłowe uzasadnienie czynności. Skarżąca uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor DPS w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Z ostrożności procesowej zawnioskował o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do skargi A. W. (uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego) motywowała, że procedurę, w wyniku której została zatrudniona na stanowisko kierownika zespołu, przeprowadzono prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Sąd stwierdza, że niezasadny jest postanowiony przez Dyrektora DPS zarzut niedopuszczalności skargi i związany z tym wniosek o jej odrzucenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyroki: NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2966/15; z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1626/14: WSA Poznaniu z 3 lipca 2019 r., II SA/Po 1020/18; WSA w Lublinie z 10 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 984/13; WSA w Łodzi z 28 lutego 2014 r., III SA/Łd 1126/13 - dostępne: CBOSA) rozstrzygnięcie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze, podjęte na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282 ze zm. - dalej: u.p.s.), jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). W opinii Sądu czynności związane z organizacją i prowadzeniem konkursu winny być zaliczone do władczej sfery szeroko rozumianego "administrowania" przez podmioty, w których kompetencji leży dokonanie wymienionych czynności. Czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej (także przez powołaną przez ten organ komisję konkursową), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez daną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej (i komisją konkursową) nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2 marca, III SA/Gl 797/20; dostępny jw.). Konieczność zaliczenia - z podanych powodów - do spraw administracyjnych czynności związanych z postępowaniem konkursowym organizowanym w celu wyłonienia kandydata na stanowisko urzędnicze kierownika zespołu w DPS przesądza o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynności w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na to stanowisko. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności Sąd zauważa, że w myśl art. 11 ust. 1 u.p.s. nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Zgodnie z art. 13 ust. 1-2a u.p.s. ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza się w BIP oraz na tablicy informacyjnej w jednostce, w której jest prowadzony nabór. Ogłoszenie powinno zawierać m.in. dane dotyczące stanowiska i informacje na temat warunków przystąpienia do konkursu. W szczególności winno obejmować określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, zarówno niezbędnych (koniecznych do podjęcia pracy na danym stanowisku), jak i dodatkowych (pozwalających na optymalne wykonywanie zadań). Szczegółowy tryb postępowania konkursowego nie został uregulowany przepisami ustawy, pozostawiając w tym zakresie swobodę działania komisji powołanej w celu przeprowadzenia naboru, ograniczonej niekiedy wewnętrznymi procedurami przyjętymi w danych jednostkach, jak miało to miejsce w ocenianej sprawie. W ustawie wskazano jednak, aby w toku postępowania konkursowego komisja kierowała się przyjętymi w ogłoszeniu wymaganiami, stosując odpowiednio dobrane metody i techniki naboru (art. 14 ust. 1 pkt 3 u.p.s.). W jego toku zobowiązana jest ona również do wyłonienia nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia (art. 13a ust. 1 u.p.s.). Jak wynika zaś z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.s., niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o jego wynikach jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy ogłoszeń i opublikowanie w BIP, zawierając jednocześnie m.in. imię i nazwisko wybranego kandydata wraz z miejscem jego zamieszkania oraz uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Nabór na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter konkretno-indywidualny, tzn. dotyczy obsady określonego stanowiska pracy. W przypadku, gdy w danej jednostce jest więcej niż jedno wolne stanowisko pracy, przeprowadza się tyle naborów, ile jest stanowisk do obsadzenia. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.s. nabór na wolne stanowiska urzędnicze winien zostać przeprowadzony w zgodzie z zasadą otwartości i konkurencyjności. W literaturze przedmiotu podnosi się, że otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego powodu nabór na stanowiska urzędnicze przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy. Analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy należy stwierdzić, że w ocenianym naborze na wolne stanowisko urzędnicze kierownika zespołu w DPS nie zachowano powyższych standardów gdyż w toku postępowania rekrutacyjnego faktycznie nastąpiła istotna zmiana reguł przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Do takich zmian trzeba zaliczyć wprowadzenie nowego sposobu przyznania punktów za rozmowę kwalifikacyjną. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 4 Regulaminu każdy członek Komisji Rekrutacyjnej podczas rozmowy przyznaje kandydatowi punkty w skali od 0 do 10. Według z kolei protokołów z przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej każdy członek komisji przyznawał od 0 do 10 pkt za każde pytanie. Treść przywołanego § 11 ust. 4 Regulaminu nie nasuwa żądnych wątpliwości, że każdy członek Komisji winien przyznać od 0 do 10 pkt za całą przeprowadzoną z kandydatem rozmowę, a nie za poszczególne pytania. Dokonana przez Dyrektora DPS (Komisję) zmiana reguł przeprowadzenia etapu selekcyjnego narusza zatem ustanowioną w art. 11 ust. 1 u.p.s. zasadę otwartości naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Zasada otwartości wymaga, aby publicznie ogłoszone reguły naboru na wolne stanowisko urzędnicze były w pełni zachowane w toku postępowania konkursowego. Ogłoszenie o naborze ma służyć upowszechnieniu informacji o możliwości zatrudnienia, zasadach i warunkach naboru. Po upublicznieniu zasad naboru, w tym sposobu weryfikacji wiedzy merytorycznej kandydatów, nie jest możliwa modyfikacja reguł naboru, w tym wprowadzenie nieprzewidzianych w Regulaminie naboru dodatkowych form kontroli przygotowania merytorycznego kandydatów. Odstąpienie przez organ od ogłoszonych reguł konkursu zaprzecza idei otwartości, która obliguje wszystkich uczestników konkursu do przestrzegania upublicznionych zasad dostępu do zatrudnienia w urzędzie. Wprowadzenie w toku postępowania konkursowego zmian w tym zakresie nie tylko kłóci się z zasadą otwartości, lecz nasuwa wątpliwości co do zachowania konkurencyjności postępowania. Konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma zapewniać równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy w urzędach jednostek samorządu terytorialnego. Nie będzie gwarantować tak rozumianej konkurencyjności postępowanie, którego reguły istotnie zmieniają się w jego trakcie. Modyfikacje dotyczące sposobu przyznania punktów za rozmowę kwalifikacyjną mogą być wprowadzone po to, aby zwiększyć szanse określonego kandydata lub określonej grupy kandydatów. Dlatego tym bardziej nie można pozwolić na odstąpienie od publicznie ogłoszonych reguł naboru, tak jak to miało miejsce w postępowaniu konkursowym zakończoną zaskarżoną do tut. Sądu informacją Dyrektora DPS. Dopuszczenie ewentualności odstąpienia od publicznie ogłoszonych reguł naboru byłoby możliwe w warunkach zasad wynikających z art. 11 ust. 1 u.p.s., jeżeli zostałoby to wyraźnie w ustawie przewidziane. Nie budzi wątpliwości, że aktualny stan prawny na takie zmiany nie pozwala, stąd należy je zdecydowanie wykluczyć jako sprzeczne z zasadą otwartości i konkurencyjności. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (art. 146 § 1 w zw. z art. 145 pkt 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.), co orzekł w pkt I sentencji wyroku. Ponownie prowadząc nabór i realizując czynność organ zobligowany będzie uwzględnić wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu. Chybiony jest zarzut, że w sprawie zastosowano kryterium konieczności uzyskania nie mniej niż połowy liczby punktów z rozmowy kwalifikacyjnej. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.