III SA/Gl 797/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na akt Dyrektora "A" w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności konkursu na kierownicze stanowisko w zakładzie opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Dyrektora "A" w R. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych przy SP ZOZ "A" w R. na podstawie § 8 ust.2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym nie będącym przedsiębiorcą (dalej: rozporządzenie Min. Zdr.), zażądał unieważnienia postępowania konkursowego na stanowisko Z-cy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki SP ZOZ "A" w R. zakończonego 1.10.2020r wyborem kandydatki J.F. na to stanowisko. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Skład Komisji Konkursowej powołany został z naruszeniem § 5 ust. 1 Rozporządzenia Min. Zdr. Zdaniem wnioskodawcy dwie osoby wyznaczone przez organizatora konkursu J.S. i L.S. są całkowicie uzależnione od kandydatki J.F. pełniącej obowiązki Z-cy Dyrektora ds Pielęgniarstwa i Jakości, a w/w osoby są bezpośrednimi podwładnymi J. F. Pełnią jedynie obowiązki pielęgniarek oddziałowych, które można w każdej chwili odwołać. Konkursy na ich stanowiska ustalono na ten sam termin, co konkurs na stanowisko, o którym mowa na wstępie. Termin ich rozstrzygnięcia miał nastąpić kilkanaście minut po konkursie na stanowisko Z-cy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki, a w komisji konkursowej na stanowiska na które ubiegały się obie w/w panie była z kolei J.F. Oczywistym zdaniem wnioskodawcy był zatem wniosek, że obu paniom zależało na przychylności J. F. i odwrotnie. Powyższe zdaniem wnioskodawcy oznacza, iż występuje sytuacja opisana w w/w przepisie, czyli pozostawanie członków Komisji w takim stosunku prawnym lub faktycznym który może budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Podwładna J. F. nie może być bowiem członkiem komisji konkursowej na stanowisko bezpośredniego przełożonego . Wskazał też wnioskodawca, iż z dniem 01 czerwca 2020r., czyli 18 dni przed pierwszą wyznaczoną datą konkursu J. F. zatrudniła w charakterze salowej córkę J.S. i było to w momencie, gdy w tym samym czasie zwalniano salowe zatrudnione na czas nieokreślony z powodu redukcji etatów salowych. Koperty zawierające dokumenty kandydatek trafiły do biura Z-cy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki do rąk J. F., mimo, że była jedna z kandydujących na stanowisko ogłoszone w konkursie. Umożliwiono w ten sposób J. F. wgląd, zmianę lub uzupełnienie własnych dokumentów i w konsekwencji naruszono § 5 ust. 2 Rozporządzenia Min. Zdr. W postępowaniu konkursowym złamano zasady uczciwości i przejrzystości w wyborze kandydatów na stanowiska w jednostkach publicznych. We wniosku postawiono Dyrektorowi zarzut wejścia w kompetencje organu tworzącego - Urzędu Marszałkowskiego Woj. [...] przy wyznaczaniu członków Komisji Konkursowej. Podano, iż pismem z dnia 25.11.2019r. Dyrektor wystąpił do organizacji związkowych o wyznaczenie przedstawiciela do Komisji Konkursowej na stanowisko Naczelnej Pielęgniarki, choć wg Regulaminu Porządkowego SP ZOZ "A" w R., takie stanowisko nie istniało. Następnie w styczniu/lutym 2020r. Dyrektor powołał Komisję Konkursową na stanowisko Z-cy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki. Takie stanowisko również nie figurowało w Regulaminie Porządkowym, a jedyne stanowisko, jakie odpowiadało zakresowi obowiązków oraz kompetencjom wskazanym w ogłoszeniu o konkursie, to stanowisko Z-cy Dyrektora d/s Pielęgniarstwa i Jakości czyli w świetle przepisów Rozporządzenia Min. Zdr., odpowiadało to stanowisku zastępcy Kierownika podmiotu leczniczego . Zmianę nazwy stanowiska w Regulaminie Porządkowym na " Z-cę Dyrektora ds Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelna Pielęgniarka " przeprowadzono 26.06.2020r., czyli po terminie odwołanego posiedzenia komisji Konkursowej co miało miejsce 18.06.2020r. Skoro stanowisko Z-cy Dyrektora d/s Pielęgniarstwa i Jakości objęte postępowaniem konkursowym w momencie wszczęcia postępowania, było tożsame ze stanowiskiem "zastępcy kierownika podmiotu leczniczego ", tym samym zdaniem wnioskodawcy Dyrektor wszedł w kompetencje organu tworzącego i sam wyznaczył członków Komisji, o których mowa w § 10 pkt.2 lit. a Rozporządzenia Min. Zdr. Pismem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor w odpowiedzi na wniosek Komisji Zakładowej Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych przy "A" w R. stwierdził nieważność konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki w SP ZOZ "A" w R. Stwierdził, iż za zasadny należy uznać zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na mogące zachodzić uzasadnione wątpliwości dotyczące braku bezstronności członków Komisji Konkursowej z powodu zachodzącego stosunku faktycznego podległości. Pismem z dnia [...] . nr [...] skierowanym do J. F. Dyrektor "A" w R. (dalej: Dyrektor) poinformował, iż po rozpoznaniu wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych w przedmiocie unieważnienia konkursu na obsadę stanowiska Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki działając na podstawie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 393 ze zm.) stwierdził nieważność postępowania konkursowego. J.F. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na akt - decyzję Dyrektora "A" w R. B.L z dnia [...]r. doręczoną skarżącej [...]r. nr [...] stwierdzającą nieważność postępowania konkursowego na obsadę stanowiska Z-cy Dyrektora ds Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki w "A" w R. Postawiła w niej zarzuty: - naruszenia § 8 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2018 r. poz. 393) poprzez jego błędne zastosowanie i unieważnienie postępowania konkursowego w sytuacji, gdy skład komisji konkursowej oraz okoliczność istnienia zależności służbowej członków komisji i skarżącej znany był organowi w dacie wyłaniania członków komisji konkursowej a tym samym nie mogło dojść do ujawnienia przesłanki z § 5 ust 1 rozporządzenia po zakończeniu postępowania konkursowego; - błąd w ustaleniach faktycznych oraz prawnych, który posłużył za podstawę decyzji w zakresie uznania, że w skład komisji konkursowej zostały powołane osoby, które pozostają w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności tych osób i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora z dnia [...]r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W treści tego pisma wskazał, iż dokonał badania okoliczności, które legły u podstaw wniosku zgłoszonego przez Związek zawodowy i istotnie J. F. była bezpośrednim przełożonym dwóch członków komisji konkursowej J. S. oraz L. S. Z uwagi na schemat organizacyjny Organu, korelacja służbowa między osobą pełniącą obowiązki zastępcy dyrektora pielęgniarstwa i jakości – J.F. oraz pielęgniarkami oddziałowymi pozwalała stanąć na stanowisku, iż osoby te ściśle ze sobą współpracują w ramach pełnienia swoich obowiązków zawodowych oraz istnieje między nimi stosunek podległości służbowej oraz zawodowej. To oznacza, iż istniał stosunek faktyczny mogący budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członków komisji w trakcie jej prac co uzasadniało unieważnienie konkursu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 146 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, Sąd uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, a stanowi on, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W rozpoznawanej sprawie początkiem biegu terminu do wniesienia skargi jest data doręczenia skarżącej rozstrzygnięcia Dyrektora z dnia 20.10.2020 r., co w tej sprawie nastąpiło w dniu 27.10. 2019 r. Skarga została wniesiona w dniu 17.11.2020r. (data prezentaty na skardze), a zatem termin do wniesienia skargi został dochowany. Skoro w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi formalne warunkujące merytoryczne rozpoznanie sprawy, należało przejść do oceny legalności zaskarżonego aktu . W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest akt z dnia 20.10.2020r. Dyrektora o stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości -Naczelnej Pielęgniarki. Zauważyć należy, iż wszystkie czynności związane z organizacją, przeprowadzeniem konkursu oraz ewentualnym stwierdzeniem jego nieważności muszą być zaliczone do władczej sfery szeroko rozumianego "administrowania" przez podmioty, w których kompetencji leży dokonanie wymienionych czynności. Wg ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej (a zdaniem części judykatury – także przez powołaną przez ów organ komisję konkursową), mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie.(por. m.in. postanowienie WSA w Opolu, sygn. II SA/Op 467/15). Przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą mają na celu zapewnienie przejrzystości procedury konkursowej, a ich adresatem jest w przypadku konkursu na stanowisko zastępcy kierownika, kierownik podmiotu leczniczego niebędącym przedsiębiorcą. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu, a organem administracji publicznej lub komisją konkursową. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu, a organem administracji publicznej (i komisją konkursową), nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej (oraz, jak przyjmuje część judykatury, przez komisję konkursową); (por.: postanowienie NSA z 24 kwietnia 2012 r., I OSK 857/12, CBOSA; postanowienie SN z 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000, nr 21, poz. 779; a także orzeczenia WSA: wyrok z 28 października 2008 r., II SAB/Ol 32/08; wyrok z 19 grudnia 2007 r., II SA/Ke 596/07; wyrok z 6 grudnia 2007 r., III SA/Lu 516/07; postanowienie z 8 stycznia 2009 r., II SA/Go 689/08 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność zaliczenia zatem z podanych wyżej powodów do kręgu spraw administracyjnych czynności związanych z postępowaniem konkursowym organizowanym w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki przesądza o dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięcia- aktu o stwierdzeniu nieważności konkursu na to stanowisko . W wyniku kontroli w/w aktu co do zgodności z prawem stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do jego uchylenia. W istocie rzeczy akt ten bowiem jest wadliwy i wymyka się spod kontroli sądowej albowiem w jego treści organ w żaden sposób nie podał jakie argumenty i przyczyny spowodowały, iż podjęto rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na obsadę stanowiska Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym którego ocena i subsumcja prawna winna zostać dokonana przez organ orzekający w sprawie w treści wydanego aktu. Tego zaś kompletnie brak w jego treści, gdzie jedynie wskazano § 8 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia min. Zdrowia jako podstawę prawną działania Dyrektora. Powyższe uniemożliwia kontrolę działania organu przez Sąd, który to winien w treści aktu podać stan faktyczny i ocenę tegoż stanu na tle obowiązujących norm prawnych. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż organ w odpowiedzi na skargę wyłuszczył racje i motywy podjętego aktu. Jednak uczynienie tegoż w odpowiedzi na skargę jest spóźnione, w sytuacji gdy te elementy winny zostać ujęte w treści zaskarżonego aktu, który to jest przedmiotem kontroli sądowej. Zatem w przedmiotowej sprawie Dyrektor wykazał brak dbałości o zapewnienie pełnej i rzeczowej argumentacji z powodu której stwierdził nieważność postępowania konkursowego. Z tych przyczyn brak jest również na obecnym etapie kontroli sądowej możliwości oceny merytorycznej zarzutów podniesionych w skardze. Nadto zauważyć należy, iż w aktach sprawy znajduje się pismo w/w z dnia 19.10.2020r. nr [...] którym Dyrektor unieważnił konkurs na stanowisko Zastępcy Dyrektora ds. Pielęgniarstwa i Jakości - Naczelnej Pielęgniarki w SP ZOZ "A" w R. Jednak z akt nie wynika czy w/w pismo weszło do obrotu prawnego brak bowiem jest dowodów wskazujących na ich doręczenie uczestnikom konkursu czy wnioskodawcy. Nie wiadomo jaki charakter prawny ma wskazane pismo. Uwaga ta ma znaczenie dla sprawy o tyle, iż jeżeli to pismo zostało doręczone stronom postępowania konkursowego to skarżony obecnie akt z 20.10.2020r., jako kolejny w sprawie był niedopuszczalny. Tej jednak okoliczności akta sprawy w nadesłanym kształcie nie pozwalają ocenić. Podsumowując, wobec uznania, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor stwierdzając nieważność postępowania konkursowego nie wskazał jakie zaistniały przesłanki nieważnościowe określone w § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, jakie okoliczności stanu faktycznego zadecydowały o podjęciu aktu rozstrzygnięcie tego organu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a . Dyrektor ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego – zgodnie z art. 153 p.p.s.a.– uwzględni wskazania i ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.