II GSK 9/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 566/21 w sprawie ze skargi I. P. i P. P. - wspólników C.-Z. spółki cywilnej I. P., P. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych przepisami ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od I. P. i P. P. solidarnie na rzecz Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 1.100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., uwzględnił skargę I. P. i P. P. - wspólników C.-Z. spółki cywilnej I. P., P. P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw, uchylając tą decyzję oraz orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 3 marca 2020 r. przeprowadzono w siedzibie przedsiębiorstwa skarżących kontrolę przestrzegania obowiązków, o których mowa w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 660 ze zm., dalej; "ustawa systemowa"). W jej trakcie inspektorzy dokonali zakupu kontrolowanego paliwa stałego - węgla kamiennego w sortymencie orzech w cenie 1.050 zł/tonę. Waga nabytego węgla wynosiła 30 kg. Podczas transakcji sprzedający pobrał opłatę w wysokości 32,50 zł, nie wydając paragonu fiskalnego, ani świadectwa paliw stałych do zakupionego węgla kamiennego. Na żądanie inspektorów skarżący, na kartce papieru z pieczątką firmową zapisali kwotę zapłaconą za węgiel, a następnie wydali wraz z zakupionym węglem. W toku dalszych czynności kontrolnych, skarżący oświadczyli, że niewydanie paragonu fiskalnego oraz świadectwa jakości paliw wynikało z awarii komputera. W dniu 6 marca 2020 r. skarżący okazali świadectwa jakości paliw stałych przekazywanych nabywcom przy dokonywaniu zakupu. Na skutek dostrzeżonych przez inspektorów błędów w okazanych świadectwach jakości, zostały one niezwłocznie poprawione przez przedsiębiorcę. Okoliczność niewydania świadectwa jakości do zakupionego węgla, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy systemowej, stała się podstawą decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, którą wymierzono skarżącym solidarnie karę w wysokości 10.000 zł. Objętą skargą decyzją Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając ocenę Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej wskazał, że wymierzona skarżącym kara mieściła się w dolnej granicy przewidzianej w art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy systemowej. Prezes nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, gdyż jego zdaniem nie można było mówić o znikomej wadze naruszenia prawa z uwagi na funkcję przepisów dotyczących obowiązku wystawiania świadectw paliw stałych, jaką jest uporządkowanie rynku tych paliw i umożliwienie konsumentom zakupu paliwa spełniającego wymagania jakościowe. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję za zasadne uznał zarzuty w ramach, których podniesiono nienależyte rozważanie przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżących, że organ nie odniósł się w istocie do akcentowanego w toku postępowania i niespornego ustalenia, że niewydanie świadectwa jakości w trakcie zakupu kontrolowanego miało charakter jednorazowy, a tym samym incydentalny. Sąd podkreślił, że niewydanie świadectwa jakości nabytego przez inspektorów węgla w ramach zakupu kontrolowanego, stanowiło jedyną podstawę wymierzenia spornej kary pieniężnej. W toku kontroli nie stwierdzono zasadniczo innych znaczących nieprawidłowości, uzasadniających nałożenie kary. W szczególności nie kwestionowano jakości zbywanego paliwa stałego, jak też nie poczyniono ustaleń co do ewentualnej powtarzalności stwierdzonego uchybienia. Przeciwnie, ustalono, że w innych przeprowadzanych przez przedsiębiorę transakcjach świadectwo jakości było wystawiane. W ocenie Sądu I instancji wskazana okoliczność wyjątkowego charakteru uchybienia powinna być uwzględniona przy ocenie stopnia naruszenia prawa w kontekście możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ tymczasem miał na uwadze, w ramach analizy możliwości odstąpienia od nałożenia kary, jednostronnie rozumianą potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego, uznając w tym zakresie za nieistotne pozostałe kryteria, w tym zwłaszcza czas trwania naruszenia, czy ważny interes strony. Podsumowują, Sąd I instancji stwierdził, że nie dokonano ważenia wszystkich kryteriów mogących świadczyć o znikomej wadze naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych sprawy, do czego organ był zobligowany. W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 189d pkt 1 k.p.a., w związku art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi II instancji błędu subsumpcji i niezastosowania art. 189d pkt 1 k.p.a., podczas gdy jest to przepis nieobowiązujący w przedmiotowej sprawie, co wynika z pominięcia przez Sąd reguły kolizyjnej zawartej w art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., i tym samym ważenie dóbr w zakresie wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może się odbywać w oparciu o kryteria określone w art. 189d pkt 1 k.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw w związku z art. 189d pkt 1 k.p.a., art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na pominięciu art. 35d ust. 4 w/w ustawy w zaskarżonym wyroku i wskazanie w tezie orzeczenia, że test proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego przy analizie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinien odbywać się w oparciu o wartości wskazane w art. 189d k.p.a. a nie w oparciu o wartości wskazane w art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, gdy tymczasem zastosowanie zasady ważenia dóbr w oparciu o art. 35d ust. 4 w/w ustawy prowadzi do uznania za niezasadne zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary w stanie faktycznym niniejszej sprawy i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania jakości paliw; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym rozumieniu znaczenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że jednorazowe naruszenie prawa, polegające na niewydaniu świadectwa jakości w związku z dokonaniem zakupu kontrolnego o niskiej wartości i niewielkiej ilości sprzedanego węgla (30 kg za cenę 32,50 zł) w stosunku do nałożonej kary pieniężnej wymierzonej w minimalnej, określonej ustawowo wysokości, należy automatycznie uznać za naruszenie prawa o znikomej wadze, podczas gdy znikoma waga naruszenia prawa to pojęcie ogólne, każdorazowo analizowane w indywidualnie rozpatrywanej sprawie, w oparciu o konkretne okoliczności, przy uwzględnieniu celu stosowanej regulacji określonym w art. 3a ust. 1 w/w ustawy, którym jest wzgląd na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz interesy konsumentów bez powiązania z jednostkową transakcją sprzedaży, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji, że naruszenie prawa miało znikomy charakter i zasadne było obligatoryjne zastosowanie przez organ instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznaniem skargi za zasadną i uchyleniem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu, gdy tymczasem odmienna konstatacja prowadzi do uznania za niezasadne zastosowania odstąpienia od nałożenia kary i tym samym uprawnia organ do jej nałożenia w wysokości wymierzonej na podstawie ustawy o systemie monitorowania jakości paliw; 4. art. 35a pkt 9 lit. a) w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3a ust. 1, art. 6c ust. 1, art. 6c ust. 2- 3, art. 6d, art. 6e, art. 7 ust. 7a pkt 5 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw i art. 16 ust. 1 pkt 11 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego błędna wykładnie polegająca na mylnym zrozumieniu treści przepisu art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania jakości paliw i przypisanie nieistniejącej w tym przepisie treści jednorazowości lub powtarzalności naruszenia obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, podczas gdy pojęcie obowiązku z art. 35a pkt 9 lit. a w/w ustawy należy dekodować z obowiązków, o których mowa w art. art. 6c, art. 6d w/w ustawy, przepisów wydanych na podstawie art. 6e w/w ustawy oraz z zakazu wprowadzania do obrotu paliw stałych bez wymaganego świadectwa jakości z art. 7 ust. 7a pkt 5 w/w ustawy a wykładnia tego przepisu w odniesieniu do wskazanego w art. 35a pkt 9 lit. a w/w ustawy naruszenia obowiązku powinna mieć charakter systemowy w aspekcie horyzontalnym i wertykalnym i celowościowym, zgodnie z art. 3a ust. 1 w/w ustawy, co zostało pominięte przez Sąd; II. prawa procesowego, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z przekroczeniem zakresu danej sprawy polegające na przedstawieniu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że przy innych transakcjach dokonywanych przez stronę świadectwo jakości było wystawiane, podczas gdy brak jest wiarygodnych dowodów na stwierdzenie tego faktu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.sa. i art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., art. 35d ust. 4, art. 35a pkt 9 lit. a ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, art. 16 ust. 1 pkt 11 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic danej sprawy i zasad kontroli administracji publicznej, polegające na: - wskazaniu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nieobowiązującego w przedmiotowej sprawie przepisu prawa art. 189d pkt 1 k.p.a. i we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazaniu organowi uwzględnienia kryteriów oceny znikomej wagi naruszenia prawa, określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a., podczas gdy na podstawie art. 189a par 1 pkt 1 k.p.a. uwzględnienie tych kryteriów nie jest możliwe z uwagi na ich wyłączenie na podstawie art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., i zastosowanie przez organy dyrektyw wymiaru kary określonych w art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw; - niezasadnym wytknięciu w uzasadnieniu decyzji organom niepoczynienia ustaleń co do ewentualnej powtarzalności uchybienia i niezakwestionowaniu jakości paliwa podczas gdy badanie jakości paliwa nie było przedmiotem kontroli a badanie powtarzalności uchybienia nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy o systemie monitorowania jakości paliw i jest nierelewantne w kontekście systemowej i celowościowej wykładni stwierdzenia naruszenia obowiązku niewystawienia świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6c ust. 1 w/w ustawy; - niezasadnym poddaniu przez Sąd kontroli administracji publicznej zakupu kontrolnego, który jest legalnym środkiem kontrolnym o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 11 ustawy o Inspekcji Handlowej, którego cechą jest jednorazowość a celem jest stwierdzenie rzetelności obsługi w stosunku do konsumentów w zakresie realizacji obowiązku informacyjnego, określonego w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, a kontrola działalności administracji publicznej powinna być poddana decyzja a nie środek kontrolny, w tym jego jednorazowość, niska wartość transakcji sprzedaży paliwa stałego, i niewielka ilości sprzedanego węgla (30 kg za cenę 32,50 zł); 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 138 p.p.s.a. poprzez niewydanie przez Sąd rozstrzygnięcia zupełnego obejmującego całość rozpoznawanej przez Sąd sprawy, co stanowiło naruszenie art. 138 p.p.s.a. poprzez pominięcie wskazania w sentencji wyroku w punkcie 1 w/w wyroku określenia "w całości" lub "w części" odnoszącego się do zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji i wymaganego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co czyni niejasnym określenie czy uchylenie odnosi się - do części decyzji w zakresie rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., - do części merytorycznej decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, czy też - do całości decyzji. Z uwagi na brak wypowiedzi Sądu na temat legalności części czy całości decyzji powyższe jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem organ zasadnie, w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów Działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim nakładają one na organy administracji publicznej obowiązek brania pod rozwagę możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na stronę postępowania. Istota spor w przedmiotowej sprawie, wobec motywów zaskarżonego wyroku wydanych w sprawie decyzji oraz treści skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny, czy w spawie, w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw, mają zastosowanie regulacje z art. 189d, przede wszystkim zaś z art. 198f k.p.a. Wskazania wymaga, że na tle przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w zakresie nałożonego jej art. 6c obowiązku wystawienia świadectwa jakości paliw, został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd (wyroki z: 18 sierpnia 2020 r., sygn. II GSK 497/20 i z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 724/20), który odnosząc się do wartość wprowadzonego do obrotu paliwa jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary, odnosił się przede wszystkim do utożsamiania wagi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy systemowej w aspekcie odstąpienia od nałożenia na przedsiębiorcę kary. W przywołanych orzeczeniach stwierdzono bowiem, że miarodajne znacznie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ma chroniona prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela. Podkreślić należy, że ustawowo określonym celem systemu kontrolnego przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził obowiązek wystawiania, przekazywania i przechowywania świadectw jakości paliw stałych, które mają zapewnić realizację prawa konsumenta do informacji w zakresie zastosowanego systemu certyfikacji lub innego dokumentu stanowiącego podstawę do uznania, że określony rodzaj paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości, spełnia wymagania jakościowe, jak też co do wartości parametrów paliwa stałego, dla którego jest wystawiane świadectwo jakości (art. 6d pkt 5-6 tej ustawy). To ze względu na potrzebę zapewnienia efektywnej ochrony wymienionych wartości ustawodawca zdecydował o monitorowaniu wprowadzania do obrotu paliwa stałego nakładając na zajmujących się tym przedsiębiorców obowiązek, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, to jest obowiązek wystawienia i przekazania nabywcom paliwa świadectw jego jakości oraz przechowywania ich przez okres 2 licząc od dnia ich wystawienia. Ponad wszelką wątpliwość, mając na uwadze sankcjonowany przepisem art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy charakter wymienionego obowiązku, omawiane rozwiązanie prawne ma w swym założeniu przeciwdziałać naruszeniu wskazanych wartości i prawnie chronionych dóbr, a tym samym eliminować możliwość nie dość, że ich naruszenia, to również eliminować ryzyka ich naruszenia, czy też samo zagrożenie ich naruszenia, co wynika z motywacyjnej funkcji sankcji administracyjnej adresowanej do podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana w związku z naruszeniem obowiązku, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy. Mając na uwadze tak określony cel regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, stwierdzić należy, że waga naruszenia prawa w rozumieniu 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest ograniczanie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi, co wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli. Nie budzi więc wątpliwości, że waga naruszenia prawa w rozumieniu 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35c ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6c ust. 1 oraz w zw. z art. 35a pkt 9 lit. a) ustawy systemowej, nie może być utożsamiana ze znikomym zagrożeniem dla praw o charakterze ekonomicznym, bowiem w analizowanej ustawie nie te wartości są prawnie chronione. Stwierdzić wobec tego należy, że nie miał znaczenia, jak argumentował Sąd I instancji, jednostkowy i incydentalny charakter stwierdzonego naruszenia, gdyż wystarczającym, a wręcz obligatoryjnym na tle przywołanych regulacji było stwierdzenie naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w art. 6c ustawy systemowej – w niniejszej sprawie niewydanie rzeczonego świadectwa jakości paliwa wraz z wydaniem nabywcy zakupionego paliwa (węgla kamiennego). Brak było zatem podstaw do tego aby organ, wobec stwierdzonego i niespornego naruszenia, zobligowany było do dokonania oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę strony na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i uznał, że skarga ta jest nie jest zasadna i podlega oddaleniu w całości. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 3 sentencji, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).