I SA/Wa 1633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. M., Z. Z. i H. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też jako organ/minister) umorzył postępowanie z wniosku M. Z., Z. P.(1), H. P., B. P., Z. P.(2), S. P., I. P.(1), K. P., W. P., L. P., J. P., R. P., I. P.(2) i E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...] w części przekazującej Gminie [...] nieodpłatnie własność nieruchomości wchodzącej do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji, z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] minister utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji z [...] marca 1993 r. był art. 18 ust. 1 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., poz. 32, nr 191, dalej jako ustawa). Organ wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie powyższych przepisów (w konsekwencji również postępowania nadzorczego) są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a inny podmiot jedynie wtedy, gdy wykaże że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że na dzień decyzji prawo własności przysługiwało Skarbowi Państwa. Minister wskazał, że zgodnie z treścią karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji z [...] marca 1993 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości uregulowany został w księdze wieczystej nr [...], zaś obecnie dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w [...] księga wieczysta nr [...]. Z informacji udzielonych przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że ww. księga wieczysta została założona [...] lutego 1993 r., zaś tytuł prawny Skarbu Państwa ujawniono na podstawie szeregu decyzji Naczelnika Gminy [...] w przedmiocie przejęcia gruntów na własność Państwa oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lutego 1981 r. sygn. [...] a także decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] listopada 1989 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...]. Wszystkie powyższe decyzje zostały wydane przed datą komunalizacji a prawo z nich wynikające zostało ujawnione w księdze wieczystej. Minister podał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2204) domniemywa się, że prawo ujawnione w księdze wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym oraz że organy administracji publicznej są związane treścią wpisu w księdze wieczystej i nie mogą go oceniać ani samodzielnie dokonywać odmiennych ustaleń. Mając powyższe na uwadze minister podniósł, że wnioskodawcy nie przedstawili dokumentu, z którego wynikałby ich tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, zarówno na dzień 27 maja 1990 r., na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, jak i obecnie. Tym samym wg ministra skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji komunalizacyjnej z [...] marca 1993 r. W ocenie organu nie zasługują na podzielenie zarzuty wnioskodawców podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujące na to, że organ poprzestał jedynie na zapoznaniu się z księgą wieczystą i nie zgromadził poza tym żadnego materiału dowodowego. Minister podniósł, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do weryfikacji legalności wskazanych w księdze wieczystej decyzji ani do podważenia wpisów w księdze wieczystej. Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. wnioskodawcy, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją wydaną w I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Zarzucili ministrowi naruszenie: 1. art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia treści decyzji stanowiących podstawę przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa; 2. art. 28 kpa, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. P.(2), B. P., K. P., W. P., L. P., J. P., R. P., I. P.(2), E. P., I. P.(1) i S. P.. Do rozpoznania pozostaje skarga M. Z., Z. P.(1) i H. P. (dalej jako skarżący). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa. W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Zgodnie z art. 15 ustawy (uchylonym w 1994r.) na wniosek gminy, grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogą być przekazane na jej własność. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 15 ustawy) postępowania administracyjnego o przekazaniu gminie własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawnorzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym. Wg skarżących, w dacie komunalizacji, z racji stwierdzenia że sporna nieruchomość w określonych granicach nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, Skarb Państwa nie był właścicielem ww. nieruchomości, co wykluczało jej komunalizację. Istotnie, należy podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa, to zostało ono oficjalnie podważone dopiero w wyniku postępowania prowadzonego wiele lat później (w 2017r.) niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna. Chodzi tu o postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym niemniej Sąd przyjął, że umorzenie przez organ nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa. Trzeba podkreślić, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do tego czy podmiot, który wykaże, że kilkanaście czy kilkadziesiąt lat przed komunalizacją był właścicielem nieruchomości - posiada przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego komunalizacji. Z jednej strony przyjmuje się, że wnioskodawcy takiego postępowania mają interes prawny w sprawie, choć nie przesądza on automatycznie o nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 1760/20 z 23 marca 2021 r.). Inna rzecz, że wyeliminowanie z obrotu aktu nacjonalizacyjnego czy ustalenie, że nieruchomość nie została znacjonalizowana w ramach dekretu PKWN, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej o ile prawa Skarbu Państwa były ujawnione w księdze wieczystej - tak NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019r. I OSK 3703/18, Lex nr 2677671 i wyrok NSA w sprawie I OSK 2100/14. Z drugiej strony przyjmuje się, że istotny jest aspekt czasowy, a więc, że samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednicy prawni wnioskodawców legitymowali się prawem własności – nie jest wystarczające do przyznania statusu strony ich następcom. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, i na podstawie określonego stanu prawnego. Innymi słowy przyjmuje się, że dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyrok w sprawie I SA/Wa 2045/20 z 19 marca 2021r. i przywołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA w sprawie I OSK 1741/15). Problem sprowadza się tu do kwestii restytucji mienia przejętego przez państwo, a następnie wyeliminowania z obrotu aktu prawnego, stanowiącego podstawę upaństwowienia tego mienia. W orzecznictwie nie jest jednolicie postrzegany skutek wyeliminowania z obrotu aktu nacjonalizacyjnego po niemalże pół wieku. A w konsekwencji niejednolicie postrzega się kwestie powrotu mienia do dawnego właściciela, skoro od nacjonalizacji upłynął tak długi okres czasu a nieruchomość podlegała w międzyczasie obrotowi. W tym zakresie nie ma też jednolitości w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. postanowienie SN w sprawie I CSK 288/10, LEX nr 798230). W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżących. Nie wykazali oni prawa własności ww. nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Udokumentowanie w 2017 r. prawa własności nieruchomości na 1945 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją z 1993 r. nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. Zasadnie zatem organ zanegował prawo skarżących do skutecznego zainicjowania postępowania nadzorczego. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa. Organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżący legitymują się statusem strony postępowania. Wykazanie interesu prawnego leży zaś po stronie skarżącej, nie można wobec tego postawić organowi zarzutu, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie dotyczącej komunalizacji zadaniem organu nie było też ustalenie treści decyzji stanowiących podstawę przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).