III OSK 5089/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 281/20 o odrzuceniu skargi K.D. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 281/20, odrzucił skargę K.D. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej postępowania dyscyplinarnego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem WSA w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1221 ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym, które kończy wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Orzeczenia dyscyplinarne organów Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego nie stanowią również aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie są one wydawane w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów nie można uznać, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego przez organ Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego mieści się w kategorii skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku orzeczeń wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego tych orzeczeń, jest przepis art. 143 o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego. Zgodnie ze wskazaną regulacją, na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania funkcjonariuszowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że kontroli sądu administracyjnego podlegają jedynie orzeczenia organu II instancji, kończące postępowanie dyscyplinarne, a podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi jest wyłącznie funkcjonariusz, wobec którego prowadzono takie postępowanie. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, nie przewiduje natomiast prawa wniesienia skargi na bezczynność organu SKW oraz SWW w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, względnie przewlekłe prowadzenie takiego postępowania. Tym samym, w ocenie Sądu, określony przez skarżącego przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i niezbadanie skargi na bezczynność w zakresie niewydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne z dnia [...] kwietnia 2020 r. w granicach sprawy, albowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia jej pełnego zakresu i ogranicza się do "bezczynności Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy"; 2. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odrzucenie skargi, w a konsekwencji uznanie, że bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w zakresie niewydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, nie mieści się w kategorii innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i tym samym, skarga w tym przedmiocie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty i argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej, jednak nie mogły one doprowadzić do jej uwzględnienia. Powody odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji okazały się chybione, jednakże samo odrzucenie skargi było zasadne. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, uznał skarżącego winnym zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył karę dyscyplinarną utraty stopnia oficerskiego. Od tego orzeczenia, w dniu 7 lipca 2016 r., skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie, w dniu 4 kwietnia 2020 r., skargę na bezczynność Szefa SKW w zakresie wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga na bezczynność organu w przedmiocie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż organ nie wydał w jego sprawie orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy SKW oraz SWW reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego w rozdziale 6 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego". Zawarta jest w nim materialnoprawna regulacja odpowiedzialności funkcjonariuszy, jak też regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Jest to regulacja pełna w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Regulacja ta jedynie w zakresie przewidzianym w art. 139 ust. 1 powołanej ustawy (tj. dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych oraz zatrzymania i doprowadzenia świadków) zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nie odsyła natomiast w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w powołanej ustawie, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego. W odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy SWW oraz SKW przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 143 ustawy, zgodnie z którym na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania funkcjonariuszowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że tylko orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne, które zostało wydane po rozpoznaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zaś sąd jest właściwy w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusza do kontrolowania prawidłowości jego przebiegu zakończonego wydaniem orzeczenia końcowego (kończącego postępowanie dyscyplinarne), to należy przyjąć właściwość sądu administracyjnego do kontroli bezczynności lub przewlekłości takiego postępowania w zakresie zaniechania wydania orzeczenia kończącego to postępowanie (vide postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2016 r., I OSK 1608/16). Innymi słowy, jeżeli sprawa może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu podlegających kontroli sądu administracyjnego, to formułowanie wobec tego organu zarzutu bezczynności należy uznać za dopuszczalne. Reasumując, w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy SWW oraz SKW, kontroli sądowej podlega bezczynność organu w zakresie wydania orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, wydane w wyniku rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zatem uznał, że skarga na bezczynność we wskazanym zakresie, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Podnieść jednakże należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy P.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z zaskarżeniem bezczynności organu odwoławczego w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariusza. Przepisy tego postępowania w ogóle nie przewidują prawa do wniesienia ponaglenia/zażalenia w przypadku skarżenia bezczynności organu dyscyplinarnego. Zauważyć jednak należy, że zasada i obowiązek wniesienia ponaglenia wynika wprost z art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten zatem wprowadza zasadę wnoszenia ponaglenia przed złożeniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie przed wniesieniem skargi na bezczynność Szefa SKW nie wyczerpał środków zaskarżenia, tj. nie wniósł ponaglenia, co potwierdził w skardze, wskazując, że "w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest niewydanie orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.". Brak ponaglenia czyni zaś skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej, pomimo że okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny oddala bowiem skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 P.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało prawu co do rozstrzygnięcia i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a nie z powodu braku kognicji sądu administracyjnego, jak mylnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.