III OSK 148/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 244/20 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SAB/Gl 244/20 oddalił skargę M.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł uczestnik postępowania – Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") Stowarzyszenie zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, iż zawiera on sprzeczne ze sobą ustalenia i wytyczne; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż z pojęcia bezpośredniego wykonywania przez Naród władzy zwierzchniej w Rzeczypospolitej wyłączone jest sprawowanie kontroli nad jednostkami samorządu terytorialnego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż próba wykonywania takiej funkcji kontrolnej pozbawia stronę uprawnienia do wnioskowania o dostęp do informacji publicznej; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wnioskowane przez Stronę informacje o stanie samorządu terytorialnego nie stanowią informacji publicznej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącym naruszenia prawa oraz nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku M.P. z dnia 2 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym wyżej wymieniony zwrócił się do organu o udostępnienie skanów wydawanej przez Gminę [...] gazetki pt. "[...]". W sprawie nie jest sporne, iż Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane przez M.P. informacje mają charakter informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że żądane przez M.P. we wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. informacje stanowią informację publiczną. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądana przez skarżącego w jego wniosku informacja w postaci udostępnienia skanów wydawanej przez Gminę [...] gazetki pt. "[...]" – nie ma charakteru informacji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydawanie przez gminę gazety samorządowej ma swoją podstawę w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1914) i pozostaje w zakresie realizacji zadań gminy wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), bowiem stosownie do tych przepisów zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, którymi w szczególności są: wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, jak również promocja gminy. Powyższe – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia – nie oznacza jednak, że wydawane przez gminę egzemplarze gazety w całej swojej postaci (w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi tu o wszystkie egzemplarze miesięcznika pt. "[...]", wydawanego od kwietnia 2003 r. do listopada 2009 r.) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p. Jak już wskazano, sprawy publiczne są to sprawy ściśle związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej – w tym przypadku Gminy [...] – a więc między innymi informacje o majątku czy stanie takiej wspólnoty. Tymczasem w wydawanym przez Gminę [...] miesięczniku pt. "[...]" opisywano zdarzenia z różnych obszarów życia społecznego i kulturalnego, które miały miejsce na obszarze Gminy, a nawet i poza tym obszarem. Niekoniecznie musiały to być zatem tylko informacje związane z funkcjonowaniem samej Gminy, ale mogły być to również informacje całkowicie niezwiązane ze sprawami publicznymi, w tym mające charakter prywatny i w ogóle niezwiązany z Gminą [...]. Podkreślenia wymaga, że skarżący w swoim wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. nie żądał konkretnych informacji związanych z określonym aspektem funkcjonowania Gminy przedstawianych w wydawanej przez nią gazecie (wtedy mielibyśmy bowiem do czynienia z informacją publiczną), ale wnosił o udostępnienie skanów wszystkich egzemplarzy miesięcznika w całej ich treści i postaci. Tak zakreślone żądanie prowadzi zatem do uznania, że wnioskowana informacja – jako całość – nie ma charakteru informacji publicznej. Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r., podzielonym przez Sąd pierwszej instancji, iż wszelkie informacje o charakterze informacji publicznej zamieszczane w poszczególnych egzemplarzach miesięcznika pt. "[...]" (a więc dotyczące funkcjonowania Gminy jako wspólnoty publicznoprawnej) stanowiły jedynie powielenie upowszechnionych informacji zawartych w pierwszej kolejności w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...]. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, nie ma w tym stanowisku żadnej sprzeczności z poglądem o nieposiadaniu przez żądaną przez M.P. informację charakteru informacji publicznej, z uwagi na wskazany już zakres przedmiotowy wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r., dotyczący wszystkich egzemplarzy wydawanej gazety w całej ich treści i postaci. Ponadto ubocznie wyjaśnić należy, iż nawet gdyby żądanie skarżącego dotyczyło konkretnych informacji dotyczących działalności Gminy [...], to zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępnienia informacji publicznej jest jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępniona na wniosek jest tylko ta informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Z powołanych przepisów wynika, że informację publiczną opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnioną. Innymi słowy, udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Należy natomiast zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, że podniesiona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność ilości składanych przez M.P. wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz następnie skarg wywiedzionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, nie ma w tej sprawie znaczenia. Powyższe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak wpływu dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W konsekwencji uznać należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne. Wójt Gminy [...] nie pozostawał bowiem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku M.P. z dnia 2 stycznia 2020 r., gdyż żądana w nim informacja nie stanowiła informacji publicznej, o czym prawidłowo organ poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Wójta Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną podpisał bezpośrednio Wójt Gminy [...], a nie profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu organu. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.