II OSK 2689/21

Dnia 10 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 619/21 w sprawie ze skargi W. H. i K. H. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2021 r., nr WOK.7722.24.2021.KBoj w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 619/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r., nr SI-7356-5/2021, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "użytkowania butli z gazem płynnym typu propan-butan w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. (S.)". Organ I instancji ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] skierowała przeciwko skarżącym do Sądu Rejonowego w M. pozew o zakazanie używania butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie im demontażu takiej instalacji oraz zapłatę (sprawa w toku o sygn. akt [...]). W związku z tym PINB stwierdził, że zawieszenie niniejszego postępowania następuje do czasu wydania przez sąd rozstrzygnięcia. Jak ocenił PINB "w tym przypadku wiążącym dla PINB będzie postanowienie Sądu Rejonowego w M.". Wskazał, że po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, zostanie ono podjęte z urzędu lub na żądanie strony. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła ww. Wspólnota Mieszkaniowa. Zaskarżonym postanowieniem Lubuski WINB uchylił postanowienie organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił na czym polega "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając to na względzie stwierdził, że wskazane przez PINB ww. powództwo nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie administracyjne toczy się bowiem w zakresie uregulowanym przepisami rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) – "Utrzymanie obiektów budowlanych". W tym też zakresie organy nadzoru budowlanego dysponują samodzielnością orzeczniczą i nie są związane okolicznościami i rozstrzygnięciem zawartym w sprawie cywilnej prowadzonej przez Sąd w M.. Także wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia postępowanie przed sądem powszechnym w żadnym razie nie dotyczy kwestii rozpatrywanych przez PINB w M., w szczególności odnoszących się do władania lokalem mieszkalnym, w którym ujawnione zostały określone nieprawidłowości w związku z jego użytkowaniem (jak podał organ II instancji "stan władania obiektem budowlanym lub jego częścią wpływa na określenie adresata decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego"). Niezależnie od powództwa cywilnego organ I instancji ma pełne kompetencje i podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zawnioskowano też o przeprowadzenie dowodu z prośby skarżących na interwencję z dnia 18 stycznia 2021 r. oraz pisma organu z dnia 19 lutego 2021 r. na okoliczność wystąpienia skarżących do organu o interwencję w związku z rozpoczęciem przez ww. Wspólnotę Mieszkaniową użytkowania w budynku gazu ziemnego, podczas gdy w budynku korzysta się z gazu butlowego, treści argumentacji prośby, kategorycznego założenia przez WINB o konieczności demontażu butli gazowej z lokalu skarżących, oparcia założenia na znaczeniu przepisów ustawy o własności lokali, które to kwestie są przedmiotem analizy Sądu Rejonowego w M. w sprawie [...], bagatelizowania przez organ, że ww. Wspólnota Mieszkaniowa nie ma kompetencji do decydowania o wewnętrznej instalacji lokalu stanowiącego odrębną własność i uchwała wspólnoty mieszkaniowej, która dotyczyć może jedynie zarządu nieruchomością wspólną, nie może obligować właściciela danego lokalu do demontażu instalacji w jego lokalu. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.; oraz art. 8 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Lubuski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 619/21, sygn. akt VII SA/Wa 2585/16, oddalając skargę, wskazał, że koniecznym warunkiem zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wystąpienie zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. W konsekwencji oznacza to niemożliwość wydania decyzji w danej sprawie administracyjnej bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Koniecznym warunkiem jest zatem istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak takiego związku oznacza niedopuszczalność zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie organ wszczął postępowanie, jednak nie wskazał przepisów prawa materialnego, w oparciu o które miałyby prowadzić postępowanie. W ocenie Sądu, taka okoliczność przesądza, że organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania z powodu prejudycjalności wyniku postępowania sądowego, bo nie mając dookreślonego przedmiotu własnego postępowania administracyjnego, nie mógł ocenić wpływu na to postępowanie jakiegokolwiek prejudykatu. Z tego powodu wydane przez organ postanowienie było co najmniej przedwczesne. Sąd zwrócił uwagę, że kwalifikacji prawnej zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego dokonał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej Sąd argumentował, że celem tej regulacji jest doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego do stanu odpowiedniego. Zatem to organ decyduje, w jaki sposób usunięcie nieprawidłowości ma się odbyć oraz jest zobowiązany zapewnić bezpieczny dla użytkowników, zgodny z wymogami technicznymi sposób doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Generalnie zatem przedmiot, zakres i cel tego postępowania regulowanego art. 66 Prawa budowalnego są autonomiczne i nie wynikają z prawa cywilnego, lecz wyłącznie z prawa budowlanego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz innych przepisów publicznoprawnych (administracyjnych), regulujących użytkowanie obiektów budowlanych i instalacji technicznych. Dlatego, co do zasady, rozstrzygnięcie sporów cywilnych nie ma wpływu na przedmiot i wynik postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Co istotne, inny jest cel i zakres ochrony wynikający z prawa budowlanego i z prawa cywilnego. Niezależnie od tego, co jest podnoszone przed sądem powszechnym, kwestia zgodności użytkowania obiektu budowlanego z przepisami prawa budowalnego (w tym warunkami technicznymi) nie należy do drogi cywilnej. Zarzuty i twierdzenia stron procesu cywilnego nie mogą drogi administracyjnej wyłączyć, ani jej modyfikować. Z tych względów to, że strony w postępowaniu cywilnym podnoszą, oprócz roszczeń typowo cywilnych (np. opartych na art. 222 K.c.) argumenty oparte na przepisach budowlanych i technicznych w żaden sposób nie determinuje prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Stąd też niezasadne są zarzuty skargi (jak i dotyczące ich wnioski) dowodowe, które zmierzają do wykazania, że kwestie budowlano-techniczne będą rozstrzygane na drodze cywilnej. Zdaniem Sądu, słusznie natomiast ocenił sporną kwestię WINB, wskazując na rozdzielność od sprawy cywilnej i autonomiczność postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Wbrew temu, co podnosi się w skardze organ nie wypowiedział się w żadnym zakresie co do jego zasadności, a tym bardziej – ewentualnych nieprawidłowości. To ma być dopiero przedmiotem ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., a polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie p.p.s.a., skargi nie uwzględnił i zaskarżonego postanowienia WINB nie uchylił, lecz skargę oddalił, mimo że: - biorąc pod uwagę realia sprawy i fakt wcześniejszego przed wszczęciem postępowania administracyjnego PINB zawiśnięcia sporu cywilnoprawnego między ww. Wspólnotą Mieszkaniową o nakazanie demontażu butli gazowej z lokalu, prawomocny wyrok jaki wyda w sprawie [...] Sąd Rejonowy w M. stanowić będzie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a które konieczne jest do rozważenia czy postępowanie administracyjne prowadzone przeciwko skarżącym nie powinno być umorzone i czy wszczęte nie powinno być postępowanie przeciwko ww. Wspólnocie Mieszkaniowej i wobec tego podmiotu nie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 66 Prawa budowlanego; - roszczenie rozpatrywane przez Sąd Powszechny w sprawie [...] i przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest w istocie tożsame – rozważenie czy wobec skarżących należy orzec nakaz demontażu butli gazowej z ich lokalu i tym samym ewentualne orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego w sprawie demontażu butli gazowej z lokalu skarżących oznaczać będzie wydanie decyzji administracyjnej co do kwestii będącej przedmiotem analizy Sądu Powszechnego i de facto rozstrzygnięciem sprawy cywilnej przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym; - organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych związanych z wprowadzeniem gazu ziemnego do ww. budynku i istnienia w tym budynku butli gazowych, tym samym organ nadzoru budowlanego nie może przesądzać, które ze zdarzeń – użytkowania gazu ziemnego czy butli gazowej w budynku jest zdarzeniem prowadzącym do powstania nieodpowiedniego w nim stanu i kwestie te wynikać będą dopiero z prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy [...] zawisłej przed sądem powszechnym. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy ocenił, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż zawisłe przed Sądem Powszechnym powództwo o zakazanie skarżącym używania w ich lokalu butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie pozwanym demontażu instalacji na gaz płynny propan-butan, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego w sprawie "użytkowania butli z gazem płynnym typu propan-butan w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. (obręb S.)". Należy wskazać, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W tym zakresie zarówno Sąd I instancji, jak i organ II instancji prawidłowo wyłożyli, na czym polega "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto w sprawie prawidłowo oceniono, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd Powszechny ww. powództwa. A mianowicie, rozstrzygnięcie o sformułowanym w powództwie roszczeniu nie ma znaczenia dla oceny legalności użytkowania w lokalu mieszkalnym butli z gazem, co też trafnie ocenił Sąd I instancji. Krótko mówiąc, to że istnieje prawna możliwość wytoczenia prywatnego powództwa przeciwko skarżącym, w którym jest sformułowane określone żądanie dotyczące stosownego zachowania się skarżących (zakazanie używania butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie demontażu instalacji na gaz płynny propan-butan), nie niweczy możliwości prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego odrębnego od powództwa cywilnego postępowania administracyjnego, ale z uwagi na istniejące normy prawa publicznego, do których zalicza się prawo administracyjne, w tym prawo budowane (ustawa – Prawo budowlane i przepisy techniczno-budowlane). Jeżeli postępowanie administracyjne dotyczy oceny legalności działań skarżących z punktu widzenia obowiązujących norm prawa budowlanego, to brak jest wyraźniej przyczyny aby organ nadzoru budowlanego uzależniał swoją ocenę dotyczącą legalności działań skarżących od rozstrzygnięcia powództwa cywilnego. W tym bowiem zakresie organ nadzoru budowlanego wyraźnie posiada samodzielną kompetencję do oceny legalności działań skarżących w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa budowlanego, które dotyczą porządku publicznego, w tym kwestii bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego wydanie decyzji w sprawie legalności użytkowania butli z gazem nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd powszechny prywatnego żądania Wspólnoty Mieszkaniowej skierowanego do właścicieli lokalu mieszkalnego. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ argumenty oparte na przepisach budowlanych i technicznych, a podniesione w trakcie sporu cywilnego, w żaden sposób nie determinują prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego nieprawidłowości, np. o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego – co też niewadliwie ocenił Sąd I instancji. Organ odwoławczy miał zatem podstawy do uchylenia postanowienia PINB o zawieszeniu postepowania administracyjnego. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności użytkowania butli z gazem, a powództwem o zakazanie skarżącym używania w ich lokalu butli z gazem płynnym propan-butan oraz nakazanie pozwanym demontażu instalacji na gaz płynny propan-butan, nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności użytkowania butli z gazem. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia wskazywana w sprawie okoliczność, że w toku postępowania przed sądem rejonowym rozpatrywana jest "w istocie ta sama sprawa", czyli o nakazanie skarżącym demontażu wewnętrznej instalacji ich lokalu. Należy bowiem w pełni zaaprobować ocenę Sąd I instancji, który trafnie dostrzegł, że w prawie budowlanym (w tym z uwagi na art. 66 ust. 1) chodzi wyłącznie o kwestie generalnych, powszechnych "zagrożeń", które stwarza obiekt budowlany, na które organy nadzoru – w razie ich rzeczywistego wystąpienia, mając na względzie bezpieczeństwo ludzi, lub mienia – muszą jak najszybciej reagować. W prawie cywilnym przedmiotem ochrony są wyłącznie prawa prywatne, a dochodzone roszczenia, jak w przypadku pozwu Wspólnoty Mieszkaniowej opierają się na przepisach prawa cywilnego. W tych warunkach nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że uprzednie rozstrzygnięcie pozwu przez Sąd Powszechny konieczne jest do rozważenia, czy postępowanie administracyjne prowadzone przeciwko skarżącym nie powinno być umorzone, i czy wszczęte nie powinno być postępowanie przeciwko ww. Wspólnocie Mieszkaniowej i wobec tego podmiotu nie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Należy bowiem wskazać, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Tak jak w niniejszej sprawie, rozstrzygnięcie pozwu choć będzie powodowało określone skutki, jednak kwestia zainicjowania powództwa nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ nie ma bezpośredniego związku ze sprawą prowadzoną przed organem nadzoru budowlanego. Mając powyższe na względzie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.