VII SA/Wa 2585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], zawieszające z urzędu, wszczęte na wniosek T. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym, przy ul. [...], na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] – uchylił ww. postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek T. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym, przy ul. [...], na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r.nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o. o. sp. k., pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym przy ul. [...] na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak bowiem wskazał organ wojewódzki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. 3. Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. Jest to przy tym zagadnienie otwarte, czyli takie które nie było wcześniej przesądzone na właściwej drodze. Aby móc skorzystać z możliwości, którą daje art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje nie jest możliwe zawieszenie postępowania administracyjnego w opisanym trybie. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 640/07). W ocenie GINB, rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], nie jest uwarunkowane uprzednim zakończeniem postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchylająca decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr[...]przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dla oceny czy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września2015 r.nr [...], jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, istniejącymi w dacie jej wydania, bez znaczenia jest rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Organ podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności kontrolowana decyzja poddana jest ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Późniejsze uchylenie innego rozstrzygnięcia administracyjnego niemające skuteczności wstecznej, pozostaje bez wpływu nie tylko na samą możliwość wydania decyzji w tym trybie, ale nawet na wynik postępowania nieważnościowego. W związku z powyższym organ stwierdził, że okoliczność stanowiąca podstawę do zawieszenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], nie jest przesłanką, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ wyjaśnił również, że w świetle art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "ZAŻALENIA", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, iż w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 kpa, regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Zatem, w sytuacji gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, iż ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący "...umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 626). Zdaniem organu, mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia należało uchylić postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Odnosząc się do podniesionej przez [...] sp. z o. o. sp. k. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2016 r., kwestii, iż zażalenie zostało wniesione przez podmiot - Wspólnotę Mieszkaniową "[...]", nie będący stroną postępowania, wskazać należy, że Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte między innymi na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Tym samym Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", posiada legitymację procesową do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w [...]; zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" przy ul. [...] w [...], która wniosła zażalenie jako podmiot, któremu nie przysługiwał i nie przysługuje żaden interes prawny w sprawie, a tym samym nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 97 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi przesłanka skutkująca zawieszeniem postępowania, tj. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie wydane przez Wojewodę [...] postanowienie o zawieszeniu postępowania jest nieuzasadnione, pomimo iż zawieszenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowo-administracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczętego ze skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, którego przedmiotem jest ocena prawna decyzji Wojewody [...] nr[...] z dnia [...] listopada 2014 r. i które rozstrzygnie kwestię legitymacji procesowej skarżącej, odpowiada prawu w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, a nie w zakresie określonych nim stron – - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7.Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...], zawieszające z urzędu, wszczęte na wniosek T. P. i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym, przy ul. [...], na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. 9. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 października 2016 r. II OSK 3316/14 (LEX nr 2258870) stwierdził, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego;(2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Słusznie zatem uznał GINB w zaskarżonym postanowieniu, że rozpatrzenie w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]– o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - nie jest uwarunkowane uprzednim zakończeniem postępowania sądowego, którego przedmiotem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylająca decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r. przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prawidłowo uznał GINB, że dla oceny przez organ, czy decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2015 r. jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, istniejącymi w dacie jej wydania, bez znaczenia jest rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., oraz, że w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, kontrolowana decyzja poddana jest ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Późniejsze uchylenie innego rozstrzygnięcia administracyjnego niemające skuteczności wstecznej, pozostaje bez wpływu nie tylko na samą możliwość wydania decyzji w tym trybie, ale nawet na wynik postępowania nieważnościowego, nie jest to zatem przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że organ, aby mógł zawiesić toczące się postępowanie administracyjne, musi wykazać bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dlatego też art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zawieszając zaś postępowanie na podstawie tego przepisu, organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.Organ musi tym samym wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Podkreślić zatem należy, że organ administracji jest zobowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. A zatem, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej, czyli - rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie głównej jest możliwe po uprzednim rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 podkreślił, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2508/15). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie, które Sąd w niniejszym składzie w podziela w zupełności, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie budzi zatem wątpliwości, że skoro zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, to dlatego też powinno mieć zastosowanie wyjątkowo, i tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Niezasadne zaś zawieszenie postępowania narusza również wyrażoną w art. 12 § 1 kpa zasadę szybkości postępowania. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.