I GSK 27/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 402/21 w sprawie ze skargi Gminy Ś. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2021 r., nr 25/II/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 402/21 po rozpoznaniu skargi Gminy Ś. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 19 stycznia 2021 r., nr 25/II/2021 w przedmiocie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki i kluby dziecięce w pkt 1) uchylił zaskarżoną uchwałę, w pkt 2) zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniosła na zasadzie art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 , dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie: a) art. 60 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz.U. z 2021 r., poz. 75 ze zm., dalej jako: "ustawa o opiece") w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") i art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach rachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 z późn. zm., dalej jako: "u.r.i.o."), poprzez zastosowanie błędnej wykładni, wynikiem czego było przyjęcie, iż przekroczenie przez organ stanowiący gminy przepisu określającego jego ramy kompetencyjne nie stanowi istotnego naruszenia prawa jako przesłanki dla stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru; b) art. 60 ust. 1 ustawy o opiece, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż ustawowe określenie "kategorie dzieci" pozwala organowi stanowiącemu gminy na kształtowanie owych kategorii w oparciu o kryteria niezwiązane bezpośrednio z dziećmi objętymi opieką (tu: kategorie definiowane wysokością dochodu na członka rodziny w powiązaniu z warunkiem wnoszenia przez rodzica/opiekuna dziecka opłaty miesięcznej nie niższej niż 500 zł); c) art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, poprzez błędną wykładnię ustawowego zwrotu "zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej", w wyniku czego przyjęto, że w kompetencji organu stanowiącego gminy leży określenie terminu składania wniosku o dotację oraz określenie wzorów wniosku o udzielenie dotacji oraz sprawozdania z wykorzystania otrzymanej dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Pismem z dnia 13 października 2021 r. wskazano, że zarzut opisany w pkt II b) dotyczy art. 60 ust. 2 ustawy o opiece, gdyż ta właśnie jednostka redakcyjna odnosi się do "kategorii dzieci" stąd zarówno treść zarzutu jak również jego dalsze uzasadnienie kierowane jest do art. 60 ust. 2 ustawy o opiece. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie II a) petitum skargi kasacyjnej nie można się z nim zgodzić. Otóż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w zaskarżonej uchwale nie doszło do przekroczenia przez organ stanowiący gminy art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece. W skardze kasacyjnej argumentację w tym zakresie oparto o uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1673/15, którego uzasadnienie Sąd w tej sprawie nie w pełni akceptuje. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi, uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania i rozliczania dotacji nie jest przy tym - na co wskazuje zwrot "mogą otrzymać" - obligatoryjne. Jest to jedynie uprawnienie rady gminy. Nie budzi też wątpliwości, że uchwała w tym przedmiocie ma charakter aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest adresowana do podmiotów prowadzących działalność w zakresie opieki nad dziećmi do 3 lat i ubiegającymi się o przyznanie dotacji z tego tytułu. Dodać trzeba, że przepis ten stanowi nie o obowiązkach jednostki, a o jej uprawnieniach. W konsekwencji nie ma tu zastosowania regulacja art. 84 Konstytucji RP, dotycząca standardów przepisów nakładających świadczenia i ciężary publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela natomiast argumentacji zawartej w przywołanym wyroku z powołaniem się na wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262. Otóż wskazany wyżej wyrok Trybunału dotyczy kontroli przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa przez Radę Ministrów, a nie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł subtelnej różnicy pomiędzy art. 92 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z tym pierwszym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Drugi przepis stanowi natomiast o tym, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Różnica w sposobie skonstruowania ustawowego upoważnienia powoduje większą swobodę prawodawczą w stanowieniu prawa miejscowego niż w stanowieniu rozporządzeń (szerzej zob.: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 117). Powyższe spostrzeżenie prowadzi do wniosku, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż w przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego, a w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych lub przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu. Nie jest zasadny również zarzut zawarty w punkcie II b). Zgodnie z art. 60 ust 2 ustawy o opiece wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym skoro Rada Gminy może w ogóle nie podjąć uchwały w przedmiocie przyznania dotacji podmiotom prowadzącym żłobki lub kluby dziecięce, to tym bardziej zachowuje swobodę odnośnie zasad, jakimi będzie się rządzić ich ustalanie i rozliczanie, byleby tylko respektowały one zasady konstytucyjne, np. równość wobec prawa, niedyskryminacyjny charakter itd. Ten wymóg jest zaś zachowany. Stanowisko to koresponduje z większą swobodą prawodawczą w stanowieniu prawa miejscowego niż w stanowieniu rozporządzeń. Należy również podzielić stanowisko, zgodnie z którym odnosząc się do stwierdzenia organu nadzoru, że art. 60 ustawy o opiece nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji przez podmiot prowadzący żłobek, jeśli gmina postanowi o jej udzieleniu w drodze uchwały, Sąd zauważył, że organ stawiając taki zarzut dokonał nieuprawnionego utożsamienia przyznania dotacji w określonym rozmiarze i pozbawiania dotacji. O pozbawieniu prawa można byłoby mówić, gdyby określone prawo podmiotowi przysługiwało, a poprzez działania organu zostało odjęte lub ograniczone. W przedmiotowej sprawie żadne prawo do dotacji podmiotowi prowadzącemu żłobek z mocy ustawy nie przysługuje, zatem Gmina postanawiając, że w pewnych przypadkach dotacja będzie niższa niż w innych, żadnego prawa podmiotu prowadzącego żłobek nie pozbawiła, lecz przyznała je w innym wymiarze. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie w akcie prawa miejscowego kryterium odnoszącego się w istocie do poziomu ekonomicznego (dochód brutto na członka rodziny) nie stanowi w żadnej mierze naruszenia art. 60 ustawy o opiece. Co więcej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie takiego rozwiązania wypełnia standardy art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w punkcie II c). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji. W tym przypadku określenie terminu złożenia wniosku mieści się w pojęciu zasad ustalania dotacji. W omawianym zakresie Gmina nie działa bowiem z urzędu, lecz na wniosek, zatem jego złożenie warunkuje ustalenie dotacji dla konkretnego podmiotu i jest zasadą jej ustalenia. Zawarcie w tym dokumencie określonych w nim informacji jest celowe także i z tego powodu, że służy zgromadzeniu przez jednostkę samorządu takich danych, które następnie zostaną przeniesione do umowy. Również określenie granicznego terminu złożenia wniosku z jednej strony nie stoi w sprzeczności z żadnym konkretnym przepisem prawa, (co mogłoby wskazywać na istotne naruszenie prawa), z drugiej jest uzasadnione koniecznością zaplanowania przez Gminę wydatków budżetowych na właściwym poziomie. Kończąc Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że podziela stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2071/17, zgodnie z którym udzielanie dotacji, o których mowa w art. 60 ustawy z 2011 r. o opiece na dziećmi w wieku do lat 3, nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy. W związku z tym w ramach przewidzianego tym przepisem upoważnienia do określenia wysokości dotacji celowej rada gminy może ustalić górny limit takich dotacji, jak też zróżnicowanie wysokości dotacji. Decydując się na udzielenie dotacji, nie jest w związku z tym ograniczona czy zobligowana do udzielenia dotacji w określonej wysokości. Przepis ten bowiem nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.