III SA/Po 599/20

Dnia 5 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów na postepowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] 2. uchyla postanowienie Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] kwietnia 2020 roku oraz poprzedzające postanowienie Zarządu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] października 2019 roku dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] marca 2018 roku Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wykonując zadania, wynikające z ustawy z dnia 22 maja 2003 roku o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jednolity - Dz.U. z 2018 roku, poz. 473, z późn. zm.), przeprowadził czynności kontrolne dotyczące spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, czyli ustalenia czy posiadacz pojazdu przez cały okres jego posiadania w roku kontroli był objęty ochroną ubezpieczeniową wynikającą z umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC). W ich efekcie nie zidentyfikowano umowy ubezpieczenia potwierdzającej zachowanie ciągłości ochrony ubezpieczeniowej w 2018 roku dla posiadacza pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], a jedynie umowy ubezpieczenia OC zawarte z P. S.A. na okres od dnia [...] listopada 2017 roku do dnia [...] lutego 2018 roku oraz z G. S.A. od dnia [...] lutego 2018 roku do [...] lutego 2019 roku. Dnia [...] października 2018 roku Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawił tytułu wykonawczy nr [...] wobec S. S. obejmujący należność z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego OC w kwocie należności głównej [...] zł. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego P. – J. zawiadomił A. J. jako pracodawcę S. S. o zajęciu wynagrodzenia za pracę S. S. i wezwał ją aby nie wypłacała zajętej części wynagrodzenia w kwocie [...]zł, lecz przekazała ją organowi egzekucyjnemu, aż do pełnego pokrycia egzekwowanych należności pieniężnych. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 roku A. J. poinformowała organ egzekucyjny, że nie prowadzi już działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 roku S. S. podniosła zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2018 roku, nr [...] określone w art. 33 § 1 pkt 7 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) zwanej dalej u.p.e.a., tj: brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Zobowiązana stwierdziła, że tytuł wykonawczy nie odpowiada prawu, gdyż został nieprawidłowo wypełniony, tj. pkt E.5 nie zawiera daty wydania orzeczenia, jak również nie zawiera żadnych danych dotyczących kwoty dochodzonej należności [...] zł, a w szczególności danych dotyczących części G (G. 1 i G.2). W konsekwencji zobowiązana wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego tytułu wykonawczego oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego jako bezprzedmiotowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego P. - J. wystąpił do Wierzyciela - Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego o zajęcie stanowiska w przedmiocie złożonych przez zobowiązaną zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec S. S. w związku ze złożonymi zarzutami, do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 roku, nr [...] Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego uznał za nieuzasadnione zgłoszone przez S. S. zarzuty braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu [...] czerwca 2018 roku Fundusz skierował do S. S. wezwanie do przedstawienia dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia OC wykazania braku istnienia takiego obowiązku, bądź do uiszczenia opłaty za jego niespełnienie. W dniu [...] sierpnia 2018 roku wobec braku reakcji na wezwanie skierowano do Zobowiązanej upomnienie, które zostało odebrane w dniu [...] września 2018 roku. S. S. nie przedstawiła wymaganych dokumentów, nie wniosła również w trybie dobrowolnym nałożonej opłaty. W rezultacie w dniu [...] października 2018 roku dalsze dochodzenie opłaty skierowano na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że S. S. nabyła przedmiotowy pojazd w 2017 roku z ważną umową ubezpieczenia OC zawartą przez zbywcę pojazdu z P. S.A., na okres od dnia [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2018 roku. Kolejną umowę ubezpieczenia Zobowiązana zawarła z G. S.A. dopiero od dnia [...] lutego 2018 roku do [...] lutego 2019 roku. W efekcie od dnia [...] lutego 2018 roku do dnia [...] lutego 2018 roku pozostawała bez obowiązkowej ochrony ubezpieczeniowej w zakresie OC, w związku z posiadaniem zarejestrowanego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] W ocenie Funduszu tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko S. S. został wystawiony zgodnie z przepisami prawa - w pkt E.4. została określona identyfikacja podstawy prawnej obowiązku, to jest art. 88 ust 1 ustawy z 22 maja 2003 roku o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jednolity - Dz.U. z 2019 r., poz. 2214), przez co pkt E.5 nie został wypełniony ponieważ nie było obowiązku wydawania orzeczeń. Pismem z dnia [...] listopada 2019 roku S. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości, sprostowanie i uzupełnienie części orzekającej, zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 roku, Rada Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego uznała za niezasadne zażalenie S. S. i uznała za zasadne kontynuowanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] Rada Funduszu uznała, że Zobowiązana nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów i nie wniosła żadnych nowych faktów, które mogłyby wpłynąć na zmianę biegu sprawy i zmienić stanowisko. Wskazany przez argument, że niespełnienie obowiązku ubezpieczenia miało miejsce w dniach wolnych od pracy ubezpieczycieli, tzn. w sobotę i niedzielę, nie mógł stanowić podstawy do odstąpienia od dochodzenia opłaty, gdyż obowiązek zawarcia nowej umowy ubezpieczenia powstał w piątek [...] lutego 2018 roku i posiadacz pojazdu był obowiązany zawrzeć umowę ubezpieczenia najpóźniej w dniu rozwiązania się dotychczasowej umowy ubezpieczenia, a ponadto istniała możliwość zawarcia umowy ubezpieczenia przez tzw. kanał direct, czyli kanał sprzedaży bezpośredniej za pomocą telefonu oraz internetu. Obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia OC i kontynuowania jej przez cały okres rejestracji pojazdu istnieje niezależnie od jego stanu technicznego oraz zakresu użytkowania. S. S. prowadzi działalność gospodarczą, jako osoba fizyczna pod nazwą B. , co oznaczało, że wystawienie wezwania, upomnienia, a następnie tytułu wykonawczego na osobę fizyczną było prawidłowe. W roku kontroli, w okresie od dnia [...] lutego 2018 roku do dnia [...] lutego 2018 roku pozostawała ona bez obowiązkowej ochrony ubezpieczeniowej w zakresie OC p.p.m., w związku z posiadaniem zarejestrowanego pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] Postanowieniem z [...] maja 2020 roku, nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego P. - J. uznał za niezasadne zarzuty, braku uprzedniego doręczenia upomnienia i niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Organ przyjął ustalenia i rozstrzygnięcia Zarządu i Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego jako własne i na tej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] maja 2020 roku S. S. złożyła zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprostowanie i uzupełnienie uzasadnienia, zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. W jej ocenie postanowienie nie odpowiadało prawu gdyż "obowiązek zawarcia nowej umowy ubezpieczenia powstał w dniu [...] lutego 2018 roku, lecz była to sobota a nie piątek. Skarżąca stwierdziła również, że ubezpieczyciel P. S.A. w żaden sposób nie poinformował, że w dniach wolnych od pracy, tj. [...] lutego 2018 roku (sobota) i [...] lutego 2018 roku (niedziela) istniała możliwość ubezpieczenia przez tzw. kanał direkt. Wobec powyższych błędów formalno-prawnych, skarżąca uznała zaskarżone postanowienie za pozbawione dogłębnej analizy i stronnicze na jej niekorzyść. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia [...] maja 2020 roku o oddaleniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne i powielił wcześniejszą argumentację w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2020 roku S. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...] o oddaleniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona podniosła zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.), a w konsekwencji wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia [...] maja 2020 roku; zawieszenie postępowania egzekucyjnego; umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zwolnienie z kosztów sądowych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie odniósł się do stwierdzenia, że "obowiązek zawarcia nowej umowy ubezpieczenia powstał w piątek [...] lutego 2018 roku podczas, gdy obowiązek ten powstał wprawdzie w dniu [...] lutego 2018 roku, lecz była to sobota, a nie piątek". Ponadto, organy administracji nie rozpoznały wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpoznały wniosku o sprecyzowanie i uzupełnienie uzasadnienia oraz wniosku o zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż wskazanych w skardze. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku stwierdzenia wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). Poza tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. nakazuje zatem sądowi administracyjnemu zastosować przewidziane ustawą środki w taki sposób, by końcowo orzekając, usunąć stwierdzone naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przedmiotem niniejszej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P.-J. z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] o oddaleniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 roku, poz. 1427 – dalej jako u.p.e.a.), przy czym zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2070), która weszła w życie w dniu [...] lipca 2020 roku, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Uwzględnienia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny rozpatruje zgłoszone zarzuty, po uzyskaniu w tym względzie stanowiska wierzyciela, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w kontekście obowiązku wierzyciela uprzedniego doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia, wymaganego w art. 15 § 1 u.p.e.a. Brak bowiem dochowania temu ustawowemu obowiązkowi co do doręczenia upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a w przypadku jego prowadzenia bez wcześniejszego doręczenia upomnienia - zachodzi konieczność jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Brak doręczenia tego upomnienia stanowi podstawę skutecznego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, określonego w art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Zatem, skoro co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, uznać więc należy, że stanowi ono obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja administracyjna nie może być skutecznie wszczęta i prowadzona. Co istotne, obowiązek dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, jako jeden z wymogów dopuszczalności egzekucji administracyjnej, ciąży na wierzycielu wobec organu egzekucyjnego, co uzasadniają wyżej przywołane przepisy art. 27 § 1 pkt 12 i art. 29 § 2 EgzAdmU. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego, wobec braku skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, skutkuje koniecznością umorzenia tego postępowania, na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 609/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 roku, sygn. akt III SA/Łd 1180/17), chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią, jak zastrzegł ustawodawca w art. 15 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., w którym dopuścił także możliwość odstąpienia wierzyciela od obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanemu (te szczególne przepisy stanowią przepisy wyżej przytoczonego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r.), co nie ma jednak miejsca w badanej sprawie. W przedmiotowej sprawie organy egzekucyjne były niewątpliwie związane stanowiskiem wierzyciela w zakresie niezasadności zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia, który stwierdził, że doręczenie upomnienia nr [...] nastąpiło w dniu [...] września 2018 roku do rąk zobowiązanej. W tym względzie należy jednak dostrzec, że w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie ma materiału dowodowego potwierdzające, że stosowne upomnienie zostało w istocie doręczone skarżącej S. S.. W takiej sytuacji pomimo związania ustaleniami zawartymi w postanowieniach Zarządu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz Rady Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego powinny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach prowadzonego postepowania egzekucyjnego (choćby w formie kserokopii), aby można w sposób pełny poddać je sądowej kontroli. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na uchybienie jakiego dopuścił się organ egzekucyjny w związku z wnioskiem S. S. o umorzenie postepowania egzekucyjnego. Mianowicie obowiązkiem organu egzekucyjnego było przed wydaniem stosowanego rozstrzygnięcia w sprawie bezpośrednie odniesienie się do kwestii istnienia bądź nieistnienia zobowiązania jako elementu rozpoznania złożonego w tym przedmiocie zarzutu, stosownie do treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w wersji obowiązującej w rozpoznawanej sprawie. W tym względzie stanowisko organów egzekucyjnych powinno zostać zawarte w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznawanych zarzutów. Tym bardziej, że skarżąca już w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 roku wnosiła o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2018 roku. Dopiero uzupełnienie stanowiska organów egzekucyjnych o powyższe elementy zajętego rozstrzygnięcia spowoduje, że będzie ono miało charakter należycie odnoszący się do zgłoszonych zarzutów skarżącej. Ustosunkowując się zatem do podniesionego w skardze zarzutu braku dogłębnej analizy sprawy przez organy egzekucyjne należało uznać, że organy egzekucyjne w przedmiotowej sprawie nie działały zgodnie z zasadami prowadzenia określonymi w art. 7 k.p.a., rozwiniętymi w art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. mającymi zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. Sąd badając zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, stwierdził zatem, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) 151 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, konieczne będzie uwzględnienie oceny prawnej sądu stosownie do art. 153 P.p.s.a.