III SA/Wa 1257/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 lutego 2015 r. nr Nr V/85/2015 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 31 marca 2020 r. W.B. (dalej: "Skarżący") wniósł skargę na wskazaną w sentencji uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu Skarżący wnosząc skargę na uchwałę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym winien w wezwaniu wyartykułować, w czym upatruje naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę. Dopiero w treści skargi Skarżący powołał się na naruszenie interesu prawnego i zakwestionował wysokość opłaty, która, w jego ocenie, została ustalona niezgodnie z prawem (§ 5 skarżonej uchwały). Skarżący przy tym nie wyjaśnia bliżej, w jaki sposób opłata przez niego wnoszona na podstawie deklaracji i w drodze samoobliczenia miała jakiś skutek na jego sytuację prawną. Organ zauważył, że kwestionowana przez Skarżącego regulacja określona w § 5 skarżonej uchwały nie przekłada się w żaden sposób na skutki, jakie wynikają dla Skarżącego - w roli właściciela nieruchomości niezamieszkanej. Pozostaje ona również bez wpływu na sytuację prawną Skarżącego jako przedsiębiorcy świadczącego usługę odbioru odpadów komunalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. W świetle art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r.. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Użyte w tym przepisie sformułowanie "innych" wskazuje na inne przyczyny, niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), przytaczanej dalej jako "u.s.g." Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Skoro uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 r., w związku z czym do oceny dopuszczalności skargi zastosowanie znajdowały przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., to oznacza to, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego należało poprzedzić bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 4 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. bezspornie wynika, że przepis ten statuuje prawo, a równocześnie obowiązek wnoszącego skargę do wezwania organu do usunięcia naruszenia. Wezwanie do usunięcia naruszenia jest formalnym wymogiem wniesienia skargi, a zatem jego brak wyklucza merytoryczne rozpoznanie skargi i stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2034/17; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I GSK 3470/18). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stawia wysokich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W literaturze przedmiotu uznaje się wezwanie za podanie w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) (zob. T. Woś, glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, PiP 1995, z. 2, s. 108; E. Ochendowski, glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993, z. 1, s. 20). Wymogi formalne podania regulują przepisy art. 63-66 k.p.a., a stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podkreślić należy, że w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wskazano wprost innych, niż wyżej opisane (wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie) wymagań wobec wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że niewątpliwie wezwanie takie powinno wskazywać kwestionowaną uchwałę oraz określać, na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy. Treścią żądania wnioskodawcy będzie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. II OSK 1406/12). Należy podkreślić, że ustawodawca wskazuje w art. 101 ust. 1 u.s.g. na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem, przy czym w przepisie określenie "interesu prawnego" lub "uprawnienia" nie może być traktowane alternatywnie. Pojęcie interesu prawnego obejmuje bowiem także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (zob. W. Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 979). Celem wezwania jest zatem nie tyle doprowadzenie do usunięcia naruszenia prawa, ale do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Rady W. pismo datowane na 25 lutego 2020 r., o następującej treści: "Działając w imieniu Pana W.B., którego pełnomocnictwo załączam, stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu przed zmianą wynikającą z ustawy z dn. 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wzywam Radę W. do usunięcia naruszenia prawa w postaci § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj.Maz. 2015 poz. 1277), który to pozostaje w sprzeczności z aktem wyższego rzędu tj. art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach." Skarżący wywodzi w skardze do sądu, że przywołane powyżej pismo stanowi wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to nie zawiera jednak wszystkich elementów wymaganych w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący w tym piśmie nie wskazuje mianowicie, na czym polega interes prawny lub uprawnienie, które miałyby zostały naruszone wspomnianą uchwałą oraz w jaki sposób przepis § 5 tej uchwały je narusza. Wskazanie w tym piśmie adresu zamieszkania Skarżącego w W. w żadnym razie nie jest wystarczające dla przyjęcia, że Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przywołanej uchwały Rady Miasta W.. W judykaturze istnieje bowiem utrwalony pogląd, że przynależność do wspólnoty gminnej, w oderwaniu od innych okoliczności, nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04). W sposób jednoznaczny wymogi zaskarżenia dokonywanego w trybie art. 101 u.s.g. zdefiniował również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, http://trybunal.gov.pl, precyzując, że jest to nie tylko niezgodność aktu z prawem, ale równocześnie naruszenie przezeń konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dlatego rzeczą podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 u.s.g. jest powołanie się na naruszenie interesu prawnego w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz w skardze i jego "co najmniej wysokie uprawdopodobnienie" (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003/10, s. 68–69; M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994/12, s. 64). Z powyższych względów nie można uznać, że Skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia przywołanej uchwały, bowiem nie można uznać, że w sprawie zostało złożone wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Rady Miasta W.. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wezwanie uregulowane w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do Sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawy uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł w sentencji postanowienia. O zwrocie na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.