II GSK 504/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2943/21 w sprawie ze skargi N. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 23 lutego 2021 r. nr MDO.051.36.2019(2) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od N. C. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. V SA/Wa 2943/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. C. (dalej zwanej skarżącą lub stroną) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 23 lutego 2021 r., nr MDO.051.36.2019(2), w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 22 listopada 2018 r., nr WFB.VI.3151.523.2018-1, nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 500 zł, w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku polegającego na poddaniu małoletniego syna, urodzonego dnia 7 grudnia 2016 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia 9 listopada 2018 r., nr 66/N.EP/2018, wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Toruniu (dalej także: "PPIS") i wezwał ją do jej uiszczenia tej grzywny w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie wojewoda w swoim postanowieniu wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo obciążył skarżącą opłatą w wysokości 50 zł za czynności wydanie postanowienia. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej Minister Zdrowia, postanowieniem z 23 lutego 2021 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570, dalej zwanej u.z.z.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym, zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Organ uznał, że pierwszy z zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu stanowi okoliczność przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm., dalej u.p.e.a.), tym samym jest on niezasadny, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszej sprawy. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 u.p.e.a. W swoim zażaleniu skarżąca zakwestionowała również uprawnienia PPIS do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tego zarzutu, organ zwrócił uwagę na zawarte w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Zauważył, że PPIS nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów u.p.e.a., gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest natomiast Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a, organ zauważył, iż wskazane przez skarżącą okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Skarżąca zarzuciła również, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego jej małoletnie dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż to na skarżącej jako rodzicu małoletniego dziecka, będącym jego opiekunem prawnym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie – w tym przypadku obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżąca co prawda zgłosiła się do lekarza na badanie, ale nie wyraziła zgody na zaszczepienie dziecka z uwagi na nieprawidłowe, w jej ocenie, przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego. Kwestionując prawidłowość przeprowadzonego badania skarżąca nie wskazała jakiego badania kwalifikacyjnego oczekiwała. Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na nieprawidłowe wykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień w ocenie Ministra Zdrowia stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie może być uznany za zasadny. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 pkt 9 u.p.e.a, Minister wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wojewoda nie powierzał żadnemu innemu organowi jednostki samorządu terytorialnego prowadzenia przedmiotowej sprawy. Nietrafiony zdaniem organu odwoławczego jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia. Minister Zdrowia wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób prawidłowy, jest spójne z treścią rozstrzygnięcia i spełnia wymagania określone w art. 124 § 2 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 10 i art. 81 K.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jego opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Minister Zdrowia podkreślił, iż trafność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś PPIS informował skarżącą o tym, iż w sytuacji niezaszczepienia dziecka zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi strony na postanowienie Ministerstwa Zdrowia, oddalił przedmiotową skargę. Biorąc pod uwagę wskazaną powyżej podstawę prawną Sąd stwierdził, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom, wymieniony w tytule wykonawczym, jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Bez znaczenia dla ww. obowiązku pozostaje fakt, że Program Szczepień Ochronnych (PSO) na dany rok jest ogłaszany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Komunikat ten jest bowiem wydawany na podstawie art. 17 ust. 11 u.z.z., zawiera specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia - nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia. Z treści art. 17 ust. 2 u.z.z. wynika również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu (bądź jak w rozpoznawanym stanie faktycznym – jego nieuzasadnione kwestionowanie), co w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd zauważył jednocześnie, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. Ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika natomiast, aby syn skarżącej należał do dzieci w stosunku do których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych. Brak jest bowiem wystarczających informacji, które wskazywałaby, że w stosunku do dziecka skarżącej istnieje zwiększone ryzyko powikłań, uzasadniających zwolnienie z obowiązku poddania go szczepieniom ochronnym. Samo bowiem przekonanie skarżącej o tym, iż przyjęta uprzednio szczepionka wywołała u dziecka złe samopoczucie, nie uzasadnia dostatecznie odstąpienia od realizacji obowiązku wykonania szczepień ochronnych. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca zgłosiła się do lekarza na badanie z małoletnim dzieckiem, ale nie wyraziła zgody na jego zaszczepienie z uwagi na nieprawidłowe – jej zdaniem - przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego. Kwestionując prawidłowość przeprowadzonego badania, skarżąca nie wskazała jakiego badania kwalifikacyjnego oczekiwała. Dziecko nie otrzymało w efekcie zgodnie z PSO szczepionki, zaś po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego PSO na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Sąd podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do poddania im dziecka decyduje każdorazowo lekarz w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do dziewiętnastego roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne. Mając na względzie poczynione powyżej rozważania Sąd uznał, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, wynikający z przepisów prawa, w stosunku do dziecka skarżącej, stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 K.p.a. Sąd stwierdził również, że w sprawie nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów Konstytucji tj. art. 31 ust. 3 (ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności), art. 32 (zasada równości obywatela wobec prawa), art. 39 (zasada wolności od eksperymentów), art. 47 (zasada ochrony życia prywatnego), art. 48 (zasada ochrony władzy rodzicielskiej) i art. 53 (zasada wolności sumienia) Konstytucji RP. Podkreślił bowiem, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) jednoznaczny obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie, co istotne – w tym dla ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła strona, zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: a) prawa materialnego poprzez brak istnienia podstawy prawnej orzeczenia w zakresie ustalenia terminu celem poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tj. swobodne i dowolne przyjęcie, że dziecko skarżącej może zostać poddane szczepieniom ochronnym w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy jedynie lekarz podczas badania kwalifikacyjnego może ocenić czy i kiedy dziecko może zostać poddane szczepieniom ochronnym, a wojewoda nie ma podstaw prawnych ażeby ustalić ten termin, b) art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia – nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, c) art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 Nr 24 poz. 151) w zw. z pkt 1 A Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 15 października 2015r w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie i nałożenie wobec skarżącej grzywny w celu przymuszenia do spełnienia obowiązku określonego w akcie nie stanowiącym źródła prawa powszechnie obowiązującego, d) art. 15 i 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2009 Nr 52 poz. 417 ) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że poddanie dziecka szczepieniom ochronnym nie wymaga zgody rodzica (gdyż jest to zabieg rzekomo obowiązkowy) w sytuacji gdy uzyskanie tej zgody jest konieczne - co potwierdza Minister Zdrowia, a żaden przepis prawa nie wyłącza uzyskania zgody na poddanie się lub dziecka zabiegowi profilaktyki w postaci szczepienia, e) art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U, 2008 Nr 234 poz. 1570) poprzez jego niezastosowanie i wymaganie od obywatela poddania się eksperymentowi medycznemu bez jego zgody - wprost z ustawy w sytuacji gdy jak wynika z informacji z Ministerstwa Zdrowia, wszystkie szczepienia objęte Programem Szczepień Ochronnych znajdują się w IV fazie badań - a co za tym idzie - są eksperymentem medycznym i wymagają zgody pacjenta w myśl regulacji konstytucyjnej - art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, f) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. r. ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z art. 39 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nakazanie poddania dziecka szczepieniom ochronnym będącym eksperymentem medycznym w sytuacji gdy nakaz ten godzi w istotę wolności i stanowi wyraz przymusu, g) art. 47, 48 i 53 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.) w zw. z w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i nakazanie skarżącej poddanie dziecka szczepieniom ochronnym w sytuacji gdy rodzic ma prawo do wychowywania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami oraz nieuwzględnienie okoliczności, że poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu stanowiącemu zabieg medyczny - godzi w życie osobiste - w myśl art. 48 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej a także narusza wolność wyznania skarżącej, h) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. ze zm.,) w zw. z w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i dyskryminowanie skarżącej z powodu przekonań religijnych i nałożenie na skarżącą obowiązku (który dla skarżącej jest min. nieetyczny) pod groźbą nałożenia grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. Na wstępie rozważań odnośnie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, że przedmiotem oceny WSA w Warszawie, realizowanej pod kątem legalności, było postanowienie w przedmiocie nałożenia na skarżącą kasacyjnie grzywny, tymczasem formułując zarzuty przeciwko temu wyrokowi skoncentrowała się ona nie na legalności tego postanowienia i prawnych uwarunkowaniach nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co na kwestii samego istnienia egzekwowanego obowiązku. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się wprawdzie do problematyki istnienia samego obowiązku i jego podstaw, niemniej jednak sama postać zarzutów kasacyjnych nie mogła w tym wypadku pozostać bez wpływu na ich skuteczność, na gruncie niniejszej sprawy, niezależnie od kwestii trafności ich twierdzeń. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na tle tożsamego (i wielokrotnie już podnoszonego) zarzutu w sprawach o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym przyjmuje się (zob. np. wyroki NSA z 11 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2328/18; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1788/20 – wszystkie dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) - że kontrola legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia egzekucyjnej grzywny przymuszającej zmierza przede wszystkim do zbadania zachowania warunków formalnych i materialnych zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego. W ramach zaś kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia, nie podlega weryfikacji sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez stronę w ramach zażalenia na zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo należy podnieść, że właściwy organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania ma obowiązek ciągłego badania, czy i w jakim zakresie egzekwowany obowiązek może i powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia tego postępowania w całości albo w części. Dlatego nie można wykluczyć, że jeżeli na etapie nakładania grzywny właściwy organ egzekucyjny I lub II instancji stwierdzi zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, konieczne będzie odstąpienie od zastosowania tego rodzaju środka lub jego uchylenie i wydanie postanowienia umorzeniowego. Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego – wobec ich formalnej wadliwości lub materialnej bezzasadności – okazał się negatywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do oddalenia samej skargi . Naruszenie prawa materialnego, jako podstawa skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., może przybrać postać błędu wykładni lub wadliwego zastosowania konkretnych przepisów. Skarżący kasacyjnie winien w treści opartego na tej podstawie zarzutu wyraźnie wskazać którą z dwóch postaci tego naruszenia podnosi, czy też może obie. W przypadku zarzutu oznaczonego lit. a) nie podano naruszenia jakich przepisów zarzut ten dotyczy. Ponadto nie wskazano czy autor skargi kasacyjnej upatruje w tym wypadku naruszenia przepisów prawa materialnego w błędnej ich wykładni czy też wadliwym zastosowaniu (subsumpcji). W związku z tym stwierdzić należy, że zarzut ten nie został w wystarczającym stopniu skonkretyzowany, co czyni go nieskutecznym. W tej formie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść. Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu oznaczonego lit. b). W przypadku tego zarzutu jego autorka wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z. oraz § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepień wynika z komunikatu GIS. W tym przypadku zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie nie stwierdził, że obowiązek szczepień wynika z komunikatu GIS. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, jeżeli chodzi o obowiązek szczepień, wyraźnie odwołał się do przepisów u.z.z. podkreślając, że komunikat dotyczy jedynie zagadnień technicznych. Skarżąca kasacyjnie natomiast dążąc do zakwestionowania tego stanowiska, nie zarzuciła dopuszczenia się błędu wykładni odnoszących się do tej materii regulacji, lecz wadliwe zastosowanie przepisów zawierających delegację ustawową do wydania rozporządzenia określającego wykaz chorób i kategorie osób podlegających obowiązkowi szczepień, jak również odpowiednich przepisów samego rozporządzenia. W ten sposób nie odwołała się do żadnej z regulacji dotyczących wprost znaczenia samego komunikatu. Z tego więc względu, w oparciu o ten zarzut, również nie można podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji. W ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, oznaczonych lit.: od c) i od e do h), mających co do zasady komplementarnych charakter, skarżąca kasacyjnie podniosła przede wszystkim naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów Konstytucji RP, a w szczególności zagwarantowanych jej tymi przepisami wolności, w związku z egzekwowaniem w stosunku niej obowiązku, który nie wynikał (w jej ocenie) z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Odnosząc się do tych twierdzeń i argumentów przytoczonych na ich poparcie stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw. Zgodzić się bowiem należy z Sądem pierwszej instancji, że obowiązek poddania się szczepieniom wynika z przepisów rangi ustawowej, zaś kwestionowany przez stronę komunikat ma jedynie charakter techniczny. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych, wykonanie zaś tego obowiązku, z mocy prawa, zabezpieczone jest przymusem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 32/11). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedopełnienie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela powyższe stanowisko wyrażone w cytowanych orzeczeniach i uznaje je za własne. Niezależnie od tego zauważyć jednak należy, że sam obowiązek szczepień nie godził w żaden sposób w prawo do wychowywania dziecka przez rodzica zgodnie z własnymi przekonaniami czy też w wolność religijną. Wolności te nie mają bowiem charakteru absolutnego, gdyż są realizowane na prawem przewidzianych zasadach. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II OSK 2547/1 – dost. w CBOiS). Nie można również w tym wypadku mówić o niezasadnym poddaniu okreslonych osób eksperymentom medycznym, co sugeruje skarżąca kasacyjnie, gdyż szczepienia są realizowane na podstawie i w granicach prawa, przez wykwalifikowany personel w uprawnionych do tego placówkach, w oparciu o zweryfikowana wiedze medyczną, natomiast twierdzenia skarżącej co do ich eksperymentalnego charakteru noszą cechy niczym niepopartych spekulacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również z urzędu, że na ocenę legalności poddanego kontroli przez WSA w Warszawie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć wpływu fakt wejścia w życie (13 listopada 2023 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena ta wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze bowiem, zastosowanie przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej skutek derogacyjny (zob. pkt II ww. wyroku TK) wpływa na wyznaczenie zakresu retroaktywnej skuteczności orzeczenia trybunalskiego oraz rodzi określone problemy intertemporalne w procesach stosowania prawa, w szczególności w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały lub powstały w okresie przed wejściem w życie wyroku negatoryjnego (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 487 i n., 508 i n.). Na tle spornych stanów faktycznych związanych z powstaniem ustawowego obowiązku wykonania szczepień ochronnych oraz spraw egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania tego obowiązku zastosowanie powyższej klauzuli oraz niepodważenie istoty samego obowiązku szczepień i ustawowych zasad ustalania jego wymagalności (pomimo dyskwalifikacji formy prawnej określenia szczegółowych terminów wymagalności powyższego obowiązku dla poszczególnych grup szczepień ochronnych oraz liczby obowiązkowych dawek szczepionkowych) brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że analizowany wyrok TK wywołał skutki retroaktywne w płaszczyźnie walidacyjnej podstawy materialnoprawnej obowiązku szczepień ochronnych oraz podstawy wtórnych względem niej obowiązków egzekucyjnych. Po drugie, z treści orzeczenia trybunalskiego – jak już stwierdzono – nie wynika zakwestionowanie materialnej konstytucyjności wprowadzenia oraz konkretyzacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych. Wyrok ten ma bowiem charakter negatoryjno-zakresowy, odnosząc się tylko do płaszczyzny formalnoprawnej spornego obowiązku prawnego. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz pewnych elementów treści obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych). W ocenie TK termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe treści obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że jakkolwiek początkowo jego orzeczenia wydawane po dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, na tle tożsamych spraw związanych z kontrolą legalności postanowień wydawanych w ramach postępowań egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wszczętych przed tym dniem (13 listopada 2023 r.), bazowały na przyjęciu stanowiska odmiennego od wyżej zaprezentowanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2023 r., II GSK 1709/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 29/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 219/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 152/21; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 1990/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2339/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2340/23), to jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., II GSK 721/24; wyrok z dnia 24 września 2024 r., II GSK 957/24; wyrok z dnia 20 listopada 2024 r., II GSK 1077/24; wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., II GSK 1446/24; wyrok z dnia 10 grudnia 2024 r., II GSK 1273/24). Za nieznajdujący uzasadnionych podstaw uznać należy zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. e, w którym podniesiono niezasadne niezastosowanie art. 15 i art. 16 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. U.z.z. nie przewiduje bowiem prawa pacjenta (tu rodzica małoletniego dziecka) do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne. Wręcz przeciwnie, statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, gdy brak jest przeciwwskazań (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu). Nie można więc w tym wypadku zgodzić się ze skarżącą, że WSA w Warszawie niezasadnie nie zastosował wskazanych przez nią przepisów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który reprezentował organ na rozprawie.