II SA/Ke 888/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Ke 888/19 Uzasadnienie Decyzją z dnia 26 lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. B. i B. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 maja 2019 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr ewid. 468, 470 i części działki nr 469, obręb 0009, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. P. w K. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. z dnia 6 listopada 2018 r., Prezydent Miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 maja 2019 r., powołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 1a oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp"). Ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy – 5 m od zachodniej granicy działki nr ewid. 469, tj. w odległości od około 28 do około 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. P. (K-L); wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji – od 0,30 do 0,40; powierzchnia biologicznie czynna – minimum 25%; szerokość elewacji frontowej – od 12,9 do 20 m; wysokość górnej krawędzi (gzymsu, okapu) elewacji frontowej – od 5,8 do 7,8 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; geometria dachu budynku – dach dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci w przedziale od 15 do 45°. W odwołaniu decyzji tej zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 upzp, § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, § 7 ust. 4 i § 8 ww. rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 8 cyt. rozporządzenia, art. 7, art. 77 § 1 Kpa, art. 8 Kpa oraz art. 28 Kpa. Dodatkowo podniesiono m.in., że w projekcie planu miejscowego sporządzanego na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] teren inwestycji przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i tereny publicznych ciągów pieszych. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium) stwierdziło, że parametry dla nowej zabudowy zostały należycie udokumentowane i uzasadnione. Konkretne usytuowanie obiektu nastąpi na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. W granicach obszaru analizowanego znalazła się zabudowa mieszkaniowa i wielorodzinna stanowiąca o kontynuacji funkcji oraz kontynuacji cech zabudowy projektowanej. Na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji znajduje się bowiem zabudowa wielorodzinna o parametrach przekraczających wskaźniki ustalone dla zabudowy projektowanej, dostępna z tej samej drogi publicznej. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa. Wyjaśnił, że ustalenia Studium uwarunkowań (...) nie stanowią prawa miejscowego i nie mogą mieć przesądzającego znaczenia w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Nie ma też przepisu obligującego do uzyskania stanowiska rady gminy przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do kwestii uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011 r. organ wyjaśnił, że zapisy projektu planu na obecnym etapie sprawy nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro wniosek inwestora został złożony w dniu 6 listopada 2018 r., a zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od złożenia wniosku, to ewentualny okres zawieszenia mija z dniem 6 sierpnia 2019 r. W skardze do tut. Sądu R. B. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: • art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ nie zawiesił postępowania administracyjnego do czasu wyjaśnienia wątpliwości co do funkcji przedmiotowego terenu; • art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez błędne ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia warunków zabudowy na podstawie istniejącej zabudowy i nieuwzględnienie funkcji dla terenu położonego na północ od działki wnioskodawcy; • art. 138 § 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 2. prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego pomimo występowania sprzeczności między treścią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego a postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy oraz pomimo zaawansowanej procedury planistycznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 27 października 2011 r. działki objęte wnioskiem inwestora przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i ulicę klasy zbiorczej. W przypadku gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu miejscowego, organ powinien zawiesić postępowanie. Na poparcie tego stanowiska skarżący przywołał wyroki: WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 142/19, WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 370/19 oraz NSA w sprawie II OSK 2685/15. Ograniczeniem prawa zabudowy jest tu przede wszystkim stan zaawansowania prac planistycznych. W niniejszej sprawie organ nie dokonał analizy zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania, nie wziął pod uwagę aspektu zaawansowania prac planistycznych, a także okoliczności, że przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy innej formy zagospodarowania terenu niż powszechnie znanej od 8 lat stanowi swoiste wprowadzenie w błąd właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, ponieważ w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości, tj. na północ od działki wnioskodawcy, znajduje się jednolita zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rada Miejska w przywołanej uchwale intencyjnej wyraziła zamiar ustalenia granicy między zabudowaniami wzdłuż ul. P. – po jej południowej stronie miała znajdować się zabudowa wielorodzinna, a po północnej jednorodzinna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. skarżący oświadczył, że do dnia dzisiejszego plan miejscowy dla przedmiotowego terenu nie został uchwalony. Pełnomocnik uczestnika K. Ś., a także uczestnicy J. S. i L. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może więc zagospodarować ją w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale ustalenia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 upzp, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego unormowania, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych stanowi wyraz zasady "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 upzp, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, nakazującą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by zachować zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można zarazem przyjąć, że dopuszczalna zabudowa ma ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć więc należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki NSA: z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06; z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski [red.], Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Trzykrotna szerokość frontu to 90 m, jednak granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości od 90 do 150 m, z uwagi na konieczność objęcia analizą całych zabudowanych działek, co nie budzi zastrzeżeń. Teren w obszarze analizowanym jest zabudowany w sposób niejednorodny, występują budynki mieszkalne wielorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami oraz budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z uzupełniającymi budynkami gospodarczo-garażowymi. Kontynuacja funkcji w odniesieniu do planowanej inwestycji nie budzi więc zastrzeżeń, tym bardziej, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny będzie sąsiadował bezpośrednio z innym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Analiza przyjętej przez organ linii zabudowy oraz parametrów przyszłej zabudowy w zakresie wielkości powierzchni zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu wskazuje, że przyjęte wymagania i wskaźniki nie naruszają przepisów cyt. rozporządzenia. Sam skarżący nie sformułował zresztą w skardze w tym zakresie żadnych zarzutów. W ocenie Sądu organy wykazały, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym, ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Organy nie mogły wziąć pod uwagę wyłącznie terenów na północ od nieruchomości wnioskodawcy, jak chce tego skarżący, ponieważ podstawą do ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji jest zabudowa występująca na całym obszarze analizowanym. Stanowi o tym wyraźnie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (upzp). Podstawowe zarzuty skargi związane są z funkcjonowaniem w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta z dnia 27 października 2011 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] obejmującego obszar położony w zachodniej części miasta, wzdłuż linii kolejowej nr 61, pomiędzy ulicą M., a ulicą J. (§ 1 ust. 2). Przedmiotem planu jest przeznaczenie terenów pod planowaną ulicę główną i zbiorczą układu podstawowego miasta, wyznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową niskiej i wysokiej intensywności, usługi podstawowe, wyłączoną z zabudowy zieleń miejską i izolacyjną, wyznaczenie terenów zamkniętych (§ 1 ust. 3). Zdaniem skarżącego organ powinien przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy uwzględnić treść tej uchwały, w szczególności zapis o przeznaczeniu terenów. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do treści art. 56 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Skarżący zarzuca niezawieszenie postępowania administracyjnego pomimo występowania sprzeczności między treścią ww. uchwały (intencyjnej) a postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy oraz pomimo zaawansowanej procedury planistycznej. Wszczęcie postępowania planistycznego samo w sobie nie eliminuje jednak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu znajdującego się na obszarze objętym uchwałą intencyjną. Na podstawie art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego. Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 upzp ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 § 1 pkt 2 upzp). Uzasadnieniem zawieszenia postępowania jest więc wysokie prawdopodobieństwo, że plan miejscowy, o treści sprzecznej z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony przed upływem ww. terminu byłoby działaniem wbrew prawu (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 201 i 213; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Łd 142/19). W aktach sprawy znajduje się pismo Biura Planowania Przestrzennego z dnia 7 grudnia 2018 r., z którego wynika, że uchwalenie planu miejscowego, o którym mowa w ww. uchwale intencyjnej nastąpi nie wcześniej niż w grudniu 2019 r. Dziewięciomiesięczny termin, o którym mowa w art. 62 ust. 1 upzp upływał zaś w sierpniu 2019 r. Z informacji uzyskanej na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. wynika, że przedmiotowy plan miejscowy dotąd nie został uchwalony. Brak więc było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnień organu odwoławczego co do przyczyn, dla których nie zawiesił postępowania stanowi niewątpliwie uchybienie dyspozycji art. 107 § 3 Kpa, jednak niemające istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a po drugie do kwestii tej odniósł się organ I instancji. Podsumowując, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, ani odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy wydały decyzje zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.