III OSK 357/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 581/21 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r., nr OŚ/4170/495/2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 581/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 21 stycznia 2021 r., nr OŚ/4170/495/2020 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.P. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa procesowego, jakie mogło mieć istotny wpływ na sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 28 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), w sytuacji, gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego powinna prowadzić organ II instancji oraz organ I instancji do ustalenia (które winien potwierdzić Sąd I instancji), że przynajmniej prawdopodobnym (jeżeli nieudowodnionym, jak twierdzi skarżący) jest, że posiadaczem odpadów jest konsorcjum firm T. (względnie T2. - jaki posiadał odpady przekazane mu przez konsorcjum firm T.), a nie skarżący; 2. względnie (w przypadku nieuznania zarzutu wskazanego powyżej), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że jeżeli jest znany wytwórca odpadów (konsorcjum firm T.) to można osobę, na której działce nielegalnie znalazły się te odpady uznać za posiadacza tych odpadów, skoro wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do prawidłowego uznania, że w przypadku, gdy wytwórca odpadów jest znany i pozbył się ich niezgodnie z prawem (nielegalnie, nie przekazując ich zgodnie z prawem podmiotowi, jaki mógł je od niego skutecznie odebrać), to nadal przysługuje mu status posiadacza odpadów (a zatem jest stroną postępowania i podmiotem, na jaki można nałożyć decyzję, o jakiej mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach); 3. naruszenie prawa procesowego, jakie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 2 i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi (na podstawie art. 151 p.p.s.a.), pomimo że decyzja organu I instancji (utrzymana w mocy decyzją organu II instancji) była niewykonalna zarówno w aspekcie faktycznym, jak i prawnym i to już w momencie jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały, co powinien zauważyć Sąd I instancji i stwierdzić nieważność decyzji obu organów orzekających w sprawie (na podstawie art. 145 § 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., a czego nie zrobił); 4. względnie (w przypadku nieuznania zarzutu wskazanego powyżej), naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że decyzje wydane w sprawie nie zawierają wady powodującej ich trwałą niewykonalność, podczas, gdy decyzja organu I instancji (utrzymana w mocy decyzją organu II instancji) była niewykonalna zarówno w aspekcie faktycznym, jak i prawnym; 5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 7, art. 77, art. 80, art. 82 i art. 84 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym kręgu stron postępowania (pominięto posiadacza odpadów i jednocześnie jego wytwórcę), jak również w sposób oczywisty błędnie wyliczono ilość odpadów zgromadzonych na działce (co dało się zweryfikować w drodze oględzin na działce z udziałem biegłego z zakresu geologii, a także i przede wszystkim zeznań świadków - pracowników firmy, która przywiozła odpady). Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi oraz uchylenie decyzji SKO, poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy K. z 26 października 2020 r., znak: RGK.6236.15.2019 (względnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut 3 lub 4 skargi kasacyjnej, stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji), ewentualnie, uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazano, że żaden posiadacz odpadów, w tym przede wszystkim profesjonalny podmiot (jakim jest konsorcjum firm T.) nie mógł się zwolnić z obowiązku gospodarowania odpadami, jeżeli nie przekaże ich podmiotowi, jaki może je zagospodarować zgodnie z prawem. Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie, takim podmiotem na pewno nie jest skarżący (stąd też samo postępowanie w sprawie usunięcia odpadu składowanego lub magazynowanego niezgodnie z prawem). Zdaniem skarżącego kasacyjnie błąd organów obu instancji polega nawet nie na błędnym ustaleniu, gdyż wytwórca odpadu został w sprawie poprawnie ustalony (konsorcjum firm T., co jest w sprawie bezsporne), ale na błędnej wykładni podstawowego pojęcia ustawy o odpadach - pojęcia posiadacza odpadów. Tą błędną wykładnię podzielił następnie Sąd I instancji i uznał, że pomimo ustalenia wytwórcy odpadu, który potem pozbył się odpadu niezgodnie z zasadami gospodarki odpadami (a zatem nielegalnie), można przyjmować domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, względnie przyjmować, że posiadaczem odpadów jest ich aktualny posiadacz, który w ten stan został wprowadzony nielegalnie (a w niniejszej sprawie wbrew swojej woli i wiedzy). Wskazano, że sam skarżący od razu wskazał wytwórcę odpadów, niemniej organy obu instancji (a za nimi także Sąd) błędnie przyjęły, kto w ustalonym stanie faktycznym jest posiadaczem, na którego można nałożyć obowiązek ich usunięcia (wydać w stosunku do niego decyzję z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach). Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieprawidłowa jest wykładnia uznająca, że można osobę, na jakiej działce nielegalnie znalazły się te odpady uznać za posiadacza tych odpadów (w przypadku, gdy ustalono wytwórcę odpadów), skoro wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do prawidłowego uznania, że w przypadku, gdy wytwórca odpadów jest znany i pozbył się ich niezgodnie z prawem (nielegalnie, nie przekazując ich zgodnie z prawem podmiotowi, jaki mógł je od niego skutecznie i zgodnie z prawem odebrać), to nadal przysługuje mu status posiadacza odpadów. Następnie skarżący kasacyjnie zauważył, że w sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością zarówno prawną, jak i faktyczną skarżonych decyzji. Niewykonalność ta polega na braku dostępu, zarówno prawnego (brak tytułu prawnego gwarantującego dostęp do działki), jak i faktycznego (brak możliwości faktycznej dostania się na działkę bądź umożliwienia wjazdu samochodom ciężarowym w celu wywozu ziemi). Było to sygnalizowane w toku postępowania i przynajmniej nie zostało poprawnie zbadane przez organy obu instancji. Podniesiono również, że wspomniana niewykonalność ma charakter trwały i istniała w dniu wydania skarżonych decyzji (co jak wskazano, nie było weryfikowane przez organy obu instancji, a co wskazywał skarżący w skardze). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji uznającego skarżącego kasacyjnie za posiadacza odpadów znajdujących się na działce ew. nr [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach, u.o.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.). Z punktu widzenia wykładni tego przepisu istotne znaczenie mają ustawowe definicje odpadów (każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany - art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.) oraz posiadacza odpadów (wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości - art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że: Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o opadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Bez tak jednoznacznego określenia posiadacza odpadów realizacja celów ustawy byłaby znacząco utrudniona, a w niektórych przypadkach nawet niemożliwa. Zasadniczą intencją art. 26 ust. 2 u.o. jest skuteczne i szybkie usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odpady zalegające w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania stanowią zagrożenie dla środowiska oraz zdrowia i życia ludzi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7295/21). Założenie o możliwości obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. tylko przez wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów implikuje tezę, w myśl której władający powierzchnią ziemi nie może uwolnić się od odpowiedzialności za odpady nawet wtedy, gdy powoła okoliczności świadczące o tym, że on sam - przy przyjęciu ogólnej definicji posiadania - ich posiadaczem de facto nie jest. Wynikający z odpowiedzialności opartej na przesłankach obiektywnych administracyjnoprawny nakaz usunięcia odpadów tudzież jego wykonanie nie pozbawia adresata tegoż nakazu możliwości dochodzenia roszczeń od osób, z których winy dany stan rzeczy powstał. Ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia władającego powierzchnią ziemi. Mając jednak na uwadze jej art. 1, zgodnie z którym określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania - można tu sięgnąć do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z powołanych regulacji, za władającego powierzchnią ziemi może być uznany także jej dzierżawca. Sformułowany w skardze kasacyjnej pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje także art. 28 k.p.a., który jest przepisem prawa materialnego. Przy czym, co należy podkreślić, autor skargi kasacyjnej nie przedstawia argumentacji, która wskazywałaby w jaki sposób i w jakiej formie doszło do naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego. Z przedstawionych w tym zarzucie wywodów wynika, że skarżący kasacyjnie uznaje, że nie jest on posiadaczem przedmiotowych odpadów, gdyż w jego ocenie przynajmniej prawdopodobnym jest, że posiadaczem odpadów jest T., względnie T2. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje więc w sposób konkretny i pewny, kto w jego ocenie jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce nr ew. [...], lecz jedynie wskazuje na takie prawdopodobieństwo. Oceniając czy skarżącego kasacyjnie należy uznać za posiadacza odpadów zwrócić należy uwagę na stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że odpady te nie znalazły się na tej nieruchomości wbrew woli skarżącego kasacyjnie, lecz zostały przyjęte na podstawie zawartej przez niego umowy. Skarżący kasacyjnie jest więc posiadaczem przedmiotowych odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Okoliczność, że posiadanie odpadów można przypisać jeszcze innemu podmiotowi, gdyż zgodnie z art. 27 ust. 3 u.o. nie utracił on statusu posiadacza odpadów w realiach stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie skutkuje brakiem uznania skarżącego kasacyjnie za posiadacza odpadów. Dokonanie takich ustaleń przez organy administracji może skutkować zastosowaniem w sprawie art. 26 ust. 3b u.o. Przypomnieć bowiem ponownie należy, ze skarżący jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują są odpady, a odpady te zostały zdeponowane za jego zgodą. Okoliczność ta została prawidłowo oceniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co skutkuje niezasadnością zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 80 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania. Okoliczność ta zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, jeżeli podnoszona jest przez podmiot trzeci. Nie mógł stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem nie wskazano jakie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi. Wyliczenie ilości zgromadzonych na działce odpadów zostało dokonane w oparciu o operat, którego wartość dowodowa nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjne, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 p.p.s.a. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji (lub postanowienia) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, co w odniesieniu do niewykonalności prawnej oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, zaś w odniesieniu do niewykonalność faktycznej brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1583/18), czy też z powodu trwałej niemożności jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2626/18; 8 lutego 2020 r., sygn. akt III OSK 951/21). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której stwierdzono, że z uwagi na brak obecnie dostępu nieruchomości, na której składowane są odpady konieczne będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej. Nie jest to więc trwała prawna lub faktyczna przeszkoda, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Jako nieuprawniony należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy k.p.a. Powyższe rozważania skutkowały uznaniem za niezasadny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., albowiem zasadnie Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.