I SA/Wa 912/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] po wznowieniu na wniosek [...] postępowania odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca1999 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Orzeczeniem z [...] lutego 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., przy [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w ks. w. [...], parcela nr [...] (obecnie [...]), stanowiącej własność W. G. i C. K.. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z [...] czerwca 1956 r. nr [...] utrzymała w mocy ww. orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] lutego 1956r. Decyzją z [...] czerwca 1999 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] lutego 1956 r. i z [...] czerwca 1956 r. Decyzją z [...] maja 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 1999 r. nr [...]. Pismem z 19 czerwca 2015 r. (data wpływu: 22 czerwca 2015 r.), [...], na podstawie art. 145a k.p.a., złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. [...]. Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145a § 1 k.p.a. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. 2015.702), w którym sąd orzekł, iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] po wznowieniu na wniosek [...] postępowania odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że Trybunał Konstytucyjny nie przesądził jaki okres należy uznać za "znaczny" pozostawiając w tym zakresie swobodę ustawodawcy. Wskazano, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego. Wyrok ten nie ingeruje w treść przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje z porządku prawnego ani nie zmienia obowiązującego przepisu. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego (w uzasadnieniu) wskazuje, że w przypadku art. 156 § 2 k.p.a. brak części niezbędnego unormowania prowadzi do sytuacji, która jest niezgodna z Konstytucją RP. Podkreślono, że w powołanym wyroku Trybunał orzekł zatem o niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. wynikającej z braku kompletności regulacji. Owe zaniechanie legislacyjne (pominięcie) nie mogło z przyczyn oczywistych zostać uzupełnione przez Trybunał Konstytucyjny, zaś stan niezgodności z Konstytucją RP - wyeliminowany poprzez derogację przepisu. Powyższe zdaniem Ministra prowadzi do wniosku, że niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma podstaw do zmiany praktyki orzeczniczej w odniesieniu do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Wskazano ponadto, że wszelkie czynności organów administracji publicznej muszą być dokonywane w oparciu o konkretną podstawę prawną. Jeżeli norma ustawowa dopuszcza pewien zakres samodzielności organu, to może on z tej samodzielności korzystać wyłącznie w granicach prawa. Przekroczenie granic umocowania ustawowego stanowić więc będzie przesłankę wydania rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym obecnie (nie zmienionym wskutek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego) nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "upływu czasu" upoważniającego do stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z jego upływem. Przepis przewiduje jedynie, że w razie ustalenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa organ zobowiązany jest stwierdzić jej nieważność, bez względu na upływ czasu, o ile nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister stwierdził ponadto, że do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych do samodzielnego ustalenia terminu po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny, czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a., dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych, niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślono, że aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę, a ponadto od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw prawnych dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to przesłanka wznowienia określona w art. 145a § 1 k.p.a. nie wystąpiła i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia ww. decyzji z [...] maja 2001 r.  Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosło [...] , zarzucając jej naruszenie art.151 § 1 pkt.1 k.p.a. w związku z art.145a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie wystąpiła podstawa do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. pomimo, że wyrokiem z 12 maja 2015 r. wydanym do sygnatury akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis będący podstawą ich wydania tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawą wniosku [...] z 19 czerwca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (art. 145a § 1k.p.a). Wyrok ten został wydany na skutek zadania pytania prawnego i ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Prawidłowa jest zatem ocena organu, że wyrok z 12 maja 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie wyeliminował go z porządku prawnego. Jak wyżej wskazano wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła, tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Istotne jest to, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. został wydany na skutek pytania prawnego zadanego przez sąd na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego w jakim zapadła kontrolowana przez sąd ostateczna decyzja administracyjna. Skoro zatem wyrok Trybunału ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak wyrok TK stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Wyrok z 12 maja 2015 r. może mieć zatem istotne znaczenie dla spraw, w których została wydana decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. W pkt 9.4 i pkt 10.2 uzasadnienia Trybunał jednoznacznie wskazał, jakiego rodzaju decyzje zasługują na szczególną ochronę z punktu widzenia zasady trwałości. Trybunał podkreślił, że w przypadku decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość jej wzruszenia. W przedmiotowej sprawie organ po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] czerwca 1999 r. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje na trafne zakwestionowanie wykorzystywanie wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (wyroki NSA: z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1148/15, wyrok z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2878/15, wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3042/15). Poza tym w judykaturze przyjmuje się, że Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Pamiętać należy, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015r. dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi prawo do odzyskania nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta [...]. Jak już wskazano w orzecznictwie przyjmuje się, że u podstaw zajętego w wyroku Trybunału stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2138/14). Należy podkreślić, że wyrok Trybunału zapadł na tle sprawy, w której po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. W latach 40-50 XX wieku organ dekretowy nierzadko traktował ten termin, jako termin procesowy - przywracalny. Natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru w orzecznictwie termin ten był traktowany, jako termin prawa materialnego, zawity. Na tle sprawy, w której zapadł wyrok z 12 maja 2015 r. Trybunał stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone, m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 1998 r., w którym Sąd ten ustalił, że w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz PTTK nie było ono stowarzyszeniem wyższej użyteczności, innymi słowy nie został potwierdzony taki status prawny PTTK. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni prawa ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji. W konsekwencji uznać trzeba, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. nie miał zastosowania do stanu faktycznego i prawnego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Przyjmuje się także, że wyrok Trybunału z 12 maja 2015 r. P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. wyłącznie z powodu znacznego upływu czasu, lecz dotyczy decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa). Dotyczy zatem sytuacji nabycia prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane łącznie z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy (por. wyr. NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 694/17 i z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17). Prawidłowo zatem Minister Rozwoju przyjął, że powyższy wyrok Trybunału nie mógł skutkować uchyleniem decyzji nadzorczej z [...] maja 2001 r. Wskazywana przez skarżących podstawa wznowienia (art. 145a § 1 kpa) nie potwierdziła się w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, ponieważ wyrok Trybunału zapadł w zupełnie innych realiach prawnych i faktycznych. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów i wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.