I OSK 694/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2016 roku, sygn. akt IV SAB/Wa 343/16 w sprawie ze skargi J. K., A. K., M.K., G.K., A.K. i B. I. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 343/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił częściowo skargę J. K., A.K., M. K., G. K., A. K. i B. I. (dalej określanych jako Skarżący) na bezczynność Prezydenta [...] (dalej określanego jako Organ) w przedmiocie ustalenia odszkodowania i zobowiązał Organ do wydania orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz [...] oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] w W. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu powyższej sprawy i że miała ona charakter rażący oraz wymierzył Organowi grzywnę w wysokości 500 zł (punkty 1-3 sentencji wyroku), zasądzając od niego zwrot kosztów na rzecz Skarżących (pkt 5 sentencji wyroku), natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. poprzednicy prawni Skarżących wnieśli o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod ulice S. i K. w W. Decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]i [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę W. dwóch części działek nr [...] zajętych pod ulicę S. Z kolei czterema decyzjami wydanymi w okresie od dnia [...]marca 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził tego rodzaju nabycie w przypadku części działki nr [...] w obrębie [...], zajętych pod ulicę K. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Skarżący ponowili wniosek, wskazując, że usunięte zostały wszelkie przeszkody uniemożliwiające jego załatwienie. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ zawiadomił, że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] czerwca 2015 r. Następnie skarżący złożyli do Wojewody M. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało uznane za usprawiedliwione. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda M. zobowiązał Organ do załatwienia sprawy w terminie 4 miesięcy, tj. do dnia [...] stycznia 2015 r. Po upływie tego terminu Organ dwukrotnie wyznaczył nowe terminy w rozpatrywanym zakresie: pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r., zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący wnieśli drugie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które również zostało uznane za usprawiedliwione. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewoda M. zobowiązał Organ do załatwienia sprawy w terminie [...]miesięcy, czyli do dnia [...] listopada 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. sporządzono operat szacunkowy, którego aktualność rzeczoznawca potwierdził dnia [...] października 2016 r. i w dniu [...] stycznia 2016 r. przed Organem odbyła się rozprawa administracyjna. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. pełnomocnik Skarżących oświadczył, że nie kwestionują oni wspomnianego operatu, a w kolejnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Organu z ponagleniem, zaznaczając, iż decyzja nie została wydana pomimo upływu 3 miesięcy od rozprawy. Trzema decyzjami z dnia [...] lipca 2016 r. Organ ustalił odszkodowanie odnośnie do czterech działek nr [...],[...], [...]i [...]. Z kolei w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Organ zawiadomił pełnomocnika Skarżących, że rozstrzygnięcie sprawy (ustalenie odszkodowanie odnośnie za przejęte działki nr [...] i [...]) nastąpi do dnia [...] stycznia 2017 r. Zwrócił uwagę na znaczną liczbę kierowanych do niego spraw, powodującą ich spiętrzenie. Zapewnił, że sprawy załatwiane są sukcesywnie "wg daty wpływu wniosku oraz kolejności zgromadzonego materiału dowodowego", a także środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy i że podejmuje wszelkie starania mogące przyśpieszyć i usprawnić rozpatrywanie spraw. Pełnomocnik Skarżących pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie, wnosząc o zobowiązanie Organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, stanowiące działki nr [...] oraz [...], w terminie 14 dni, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Pełnomocnik przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i skonstatował, że świadczy on o rażącej bezczynności Organu. Powołał się na orzecznictwo, w świetle którego zawiły charakter sprawy nie stanowi usprawiedliwienia w rozpatrywanym zakresie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję ustalającą odszkodowanie dotyczące działki nr [...] i zapewnił, że projekt decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki nr [...] i [...] został już przygotowany. Odwołał się do argumentów wskazanych w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., eksponujących liczbę spraw i ich spiętrzenie. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Organ poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że nie wydał decyzji w przedmiocie odszkodowania, ale uzyskał "kontrasygnatę środków" potrzebnych na wypłatę odszkodowania i obecnie oczekuje jedynie na upływ terminu wyznaczonego Skarżącym na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. Sąd zauważył, że bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz nie zakończył go w terminie w przewidziany prawem sposób. Nawiązał zarazem do poglądu doktryny, w myśl którego powody takiego stanu rzeczy, w szczególności to, czy opieszałość organu była zawiniona, czy też nie, nie mają znaczenia. Dlatego uznał, że bez wpływu w rozpatrywanym zakresie pozostają okoliczności wskazane przez Organ, tj. znaczna ilości spraw do rozpatrzenia w ramach dostępnych środków na odszkodowania. Rolą organu administracji jest bowiem stosowne zorganizowanie pracy i zapewnienie niezbędnych środków na wykonywanie zadań. Sąd stwierdził, że Organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności, gdyż od czasu sporządzenia operatu szacunkowego nie podejmował w sprawie żadnych istotnych czynności. Bezczynności tej nie znosi zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wystosowane już po wniesieniu skargi. Sąd wziął pod uwagę zażalenia, jakie składali Skarżący w okresie bezczynności celem zdyscyplinowania Organu, i wydane w ich następstwie dwa postanowienia zobowiązujące do wydania orzeczenia w wyznaczonych terminach, które nie były dotrzymane. Jego zdaniem świadczy to o rażącym charakterze bezczynności i uzasadnia wymierzenie z urzędu Organowi grzywny w wysokości 500 zł. Wyznaczając Organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy Sąd zaznaczył, że sprawa ta po sporządzeniu operatu szacunkowego nie może być już uważana za szczególnie skomplikowaną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie fakt, że w chwili wniesienia skargi na bezczynność decyzja ustalająca odszkodowania za działkę nr 76/6 była już wydana, powoduje, że skarga ta jest bezzasadna i podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Już po wydaniu zaskarżonego wyroku decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr 49/BG/SP/III/2016 Organ ustalił i przyznał Skarżącym odszkodowanie za grunt oznaczony jako działki nr [...] oraz [...] w łącznej kwocie 635.425 zł, powołując się na operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r. Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik Skarżących cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w części, tj. w punktach 1-3 i 5 sentencji wyroku. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Organ dopuścił się bezczynności, że miała ona charakter rażący i że zasadnym było wymierzenie Organowi grzywny, podczas gdy podejmował on czynności niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych. Drugi zarzut odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznano, że od czasu sporządzenia operatu szacunkowego Organ nie podejmował żadnych czynności, mimo iż sporządził wówczas projekt decyzji, uzyskał kontrasygnatę środków i oczekiwał jedynie na zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia [...] października 2016 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku z dnia 15 listopada 2016 r. w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Organu przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji i podkreślił, że nie uwzględnia ono udzielonej Sądowi w trakcie postępowania sądowego informacji o sporządzeniu projektu decyzji, uzyskanej kontrasygnacie środków i oczekiwaniu na potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia [...] października 2016 r. Powtórzył, że wszystkie te działania wykonano już po sporządzeniu operatu szacunkowego i że zmierzały one do załatwienia sprawy, co potwierdza fakt, iż w dniu [...] listopada 2016 r. organ wydał decyzję. W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zwrócił uwagę na znaczną ilość spraw podlegających właściwości rzeczowej Organu, w tym tych dotyczących odszkodowań za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Jak zaznaczył, skala roszczeń odszkodowawczych jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Podtrzymał argument, że Organ stara się wykorzystać wszelkie możliwe rozwiązania mogące usprawnić i przyśpieszyć postępowania i że sprawy są rozpatrywane sukcesywnie, według kolejności wpływu środków i z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, a także środków finansowych zarezerwowanych na dany rok w budżecie. Pełnomocnik nawiązał również do orzecznictwa, według którego cechą rażącego naruszenia prawa jest jego niewątpliwość i oczywistość. Jego zdaniem Organ nie pozostawał w bezczynności, zwłaszcza zaś mającej tego rodzaju kwalifikowany charakter. Po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżących złożył pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną. Wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Za jej zasadniczy zarzut należy uznać ten odniesiony do art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a i 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż przepisy te stanowią podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie bezczynności w zaskarżonej części, co skądinąd oznacza, że mają one charakter materialnoprawny, nie procesowy, jak przyjął pełnomocnik Organu. Kwestionuje on trzy główne elementy stanowiska Sądu, a mianowicie pogląd, że Organ pozostawał w bezczynności, że bezczynność ta przybrała charakter rażący oraz że okoliczności te uzasadniają nałożenie na Organ grzywny w wysokości 500 zł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest jednak w całości chybiony. Nie może ulegać wątpliwości, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Wojewoda M. na długo przed złożeniem skargi na bezczynność dwukrotnie stwierdził przekroczenie terminu załatwienia sprawy, najpierw postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., a następnie – prawie rok później – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., za każdym razem wyznaczając nowe terminy, dłuższe od ustawowych, które również nie zostały dotrzymane. Organ nie dochował zresztą także kilku terminów, jakie sam wyznaczył, i decyzję ustalającą odszkodowanie wydał dopiero w dniu [...] listopada 2016 r. Bezsprzecznie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, które przy tym od momentu sporządzenia w dniu [...] października 2015 r. operatu szacunkowego, przyjętego we wspomnianej decyzji za podstawę przyznania odszkodowania, nie znajdowało jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Skarżący nie kwestionowali tego operatu, nie zgłosili do niego zastrzeżeń podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia [...] stycznia 2016 r., co potwierdził ich pełnomocnik w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Słusznie Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że od tej chwili sprawa nie miała już charakteru skomplikowanego, a okoliczności podnoszone przez Organ pozostawały bez znaczenia z punktu widzenia zarzucanej mu bezczynności. Nie było już przecież wówczas żadnych przeszkód prawnych uniemożliwiających ustalenie i przyznanie odszkodowania. Znaczna ilość spraw i potrzeba wygospodarowania środków na wypłatę odszkodowań miały charakter trudności organizacyjnych, które nie zwalniają Organu od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 56/17, LEX nr 2306522). Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że bezczynność Organu w niniejszej sprawie przybrała kwalifikowaną, rażącą postać w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Jednoznacznie i znacząco przekroczono bowiem terminy przewidziane przepisami prawa, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2011/16, LEX nr 2168007). Wystąpienie stanu rażącej bezczynności wymagało od Sądu pierwszej instancji zastosowania przysługujących mu środków służących zwalczaniu tego rodzaju naruszeń prawa, nie polegających jedynie niejako na wymuszeniu podjęcia działań, co do których Organ pozostawał bezczynny. Z tego względu bezzasadnie pełnomocnik Organu zarzuca Sądowi, że w dalszym ciągu nie oczekiwał z wydaniem wyroku do chwili, aż Organ spełni swoje zapowiedzi i wyda decyzję. Stopień zaawansowania sprawy został zresztą w zaskarżonym wyroku uwzględniony zarówno podczas oceny charakteru bezczynności, jak i podczas wyznaczania terminu, w jakim Organ został zobowiązany do jej załatwienia. Zgodzić się przyjdzie z Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do wymierzenia Organowi grzywny. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Nie można przy tym przyjąć, że grzywna w wysokości 500 zł jest wygórowana i nieadekwatna do skali naruszenia, jakiego dopuścił się Organ, jeżeli zważyć, że stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. mogła ona być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Niepodobna jednocześnie utracić z pola widzenia, że grzywna stanowi zarazem mniej niż 0,1 % sumy odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na której wydanie Skarżący musieli tak długo oczekiwać. Nie można też uwzględnić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., określającego wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Uzasadnienie to zawiera wszak wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie każdego z zaskarżonych elementów rozstrzygnięcia, odniósł się także do czynności podjętych przez Organ po wniesieniu skargi na bezczynność, i uczynił to w sposób jasny, umożliwiający jednoznaczne ustalenie jego poglądów i dokonanie ich oceny w toku kontroli instancyjnej. To, że Organ się z tym stanowiskiem nie zgadza, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada kryteriom art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego. Skarżący nie ponieśli w tym postępowaniu kosztów, które mogłyby być zwrócone na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności pismo ich pełnomocnika z dnia 14 marca 2017 r. nie może być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną, skoro zostało złożone po upływie terminu na dokonanie tej czynności.