II GZ 241/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 458/20 w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 458/20, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi M. P. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że M. P. wniósł skargę na ww. uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż jego uchwała z dnia [...] marca 2018 r. stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r. WSA wskazał, że skarżący w dwóch pismach z dnia 6 listopada 2020 r. wniósł o objęcie kontrolą obydwu wydanych w sprawie uchwał, precyzując merytoryczne stanowisko w tym przedmiocie oraz o wyłączenie od rozpoznania sprawy sędziego Tomasza Sałka na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Umarzając postępowanie sądowoadministracyjne Sąd I instancji stwierdził, że skarga stała się bezprzedmiotowa z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego nią aktu, bowiem Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa prawomocną i pozostającą w obrocie prawnym na dzień orzekania uchwałą z dnia [...] marca 2018 r. stwierdziła nieważność własnej uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r., będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA, skoro po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego doszło do skutecznego wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, brak jest możliwości dalszego prowadzenia postępowania sądowego. Brak przedmiotu zaskarżenia w dacie orzekania uniemożliwia bowiem rozpoznanie sprawy. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, domaganie się przez skarżącego wyłączenia od rozpoznawania sprawy sędziego na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. również nie mogło odnieść spodziewanego skutku. Zgodnie z tym przepisem wyłączenie sędziego z mocy ustawy nastąpiłoby w sprawie dotyczącej skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, sędzia brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Obecne postępowanie dotyczy uchwały wydanej w trybie zwyczajnym, a tymczasem wyłączenie, o którym mowa, dotyczy postępowania rozstrzygającego sprawę w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sąd I instancji stwierdził, że nie zachodziła zatem podstawa wyłączająca ex lege udział sędziego w sprawie niniejszej. Pismem z dnia 17 lutego 2021 r. M. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odebranie skarżącemu prawa do sądu; - art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; - art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez skład orzekający wniosku skarżącego o wyłączenie sędziego WSA Tomasza Salek ze sprawy oraz niewydanie postanowienia, które mogłoby zostać zaskarżone do NSA; - art. 20 § 3 p.p.s.a. przez sędziego Tomasza Salek poprzez złamanie zakazu podejmowania czynności w sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie sędziego, co jest równoznaczne z pozbawieniem skarżącego możności obrony swoich praw, albowiem w sprawie rozpoznawał sędzia, co do którego nie rozpoznano wniosku stron o wyłączenie, co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.; - art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd przepisu i zaakceptowanie niezgodnego z prawem działania organu; - art. 134 § 1 p,p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA w Warszawie faktu, iż sąd ten zobligowany był nie tylko do rozpatrzenia skargi na uchwałę organu II instancji ([...]), jak i uchwały stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały ([...]), ale również na uchwały organu I instancji, czym odebrał skarżącemu prawo do sądu; - art. 135 p.p.s.a. poprzez odmowę podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; - art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 194 § 1pkt 1b p.p.s.a. poprzez błędne pouczenie skarżącego co do przysługujących środków zaskarżenia, i tym samym próbę odebrania skarżącemu prawa do zaskarżenia wydanego aktu poprzez wskazanie błędnego środka zaskarżenia; - art. 269 § 1 p.p.s.a, poprzez pominięcie/niezastosowanie się przez WSA w Warszawie do uchwały NSA II GPS 1/17, w której orzeczono, iż dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą "prawa do sądu", ponieważ wszczęcie takiego postępowania nie zamyka drogi do wydania wyroku przez sąd; - art. 12b § 2 p.p.s.a. w zw. z 74a § 12 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie warunków określonych w art. 74a § 12 4 p.p.s.a. poprzez doręczenie skarżącemu postanowienia jako zeskanowanego dokumentu nieopatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub pieczęcią elektroniczną. Pismem z dnia 20 lutego 2021 r. M. P. złożył kolejne zażalenie na powyższe postanowienie Sądu I instancji, skarżąc je w zakresie odmowy wyłączenia sędziego WSA Tomasza Sałek oraz wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przepisu przez skład orzekający tego przepisu; - art. 22 § 2 p.p.s.a. poprzez niezłożeni wyjaśnień przez sędziego WSA w Warszawie Tomasza Sałek; - art. 20 § 3 p.p.s.a. przez sędziego Tomasza Sałek poprzez złamanie zakazu podejmowania czynności w sprawie oraz wydanie rozstrzygnięcia kończącego sprawę jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie sędziego, co jest równoznaczne z pozbawieniem skarżącego możności obrony swoich praw, albowiem w sprawie rozpoznawał sędzia, co do którego nie rozpoznano wniosku stron o wyłączenie, co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zarządzeniem z dnia 1 marca 2021 r. Sąd I instancji dołączył pismo skarżącego z dnia 20 lutego 2021 r. do akt sprawy, traktując je jako uzupełnienie zażalenia z uwagi na treść uzasadnienia postanowienia z dnia 19 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z 6 listopada 2020 r. złożył wniosek o wyłączenie sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Tomasza Sałka, który wydał w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie z 19 listopada 2020r. Stosownie do dyspozycji art. 20 § 1 p.p.s.a. wniosek o wyłączenie sędziego wnosi się w toku postępowania, bowiem zgodnie z treścią tego przepisu wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy, uprawdopodabniając przyczyny wyłączenia. Wskazana regulacja służy zagwarantowaniu rozpoznania sprawy przez bezstronny sąd. Ponadto w myśl § 3 tego przepisu, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie, sędzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OZ 631/15, iż w przypadku złożenia przez stronę wniosku o wyłączenie sędziego, art. 20 § 3 p.p.s.a. zakazuje sędziemu, którego wniosek dotyczy, podejmowania czynności w sprawie, za wyjątkiem tych niecierpiących zwłoki, tj. takich których niedokonanie naraziłoby stronę na szkodę, uniemożliwiając lub utrudniając właściwe rozstrzygnięcie sprawy. Taką czynnością niecierpiącą zwłoki z pewnością nie jest merytoryczne rozpoznanie skargi, bądź – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą strony. Sędzia, którego dotyczy wniosek o wyłączenie, niewątpliwie powinien powstrzymać się od rozstrzygania o oczywistej bezzasadności skargi, czy też o jej bezprzedmiotowości, mając na uwadze wagę tego rodzaju rozstrzygnięć, które mogą być oceniane pod kątem naruszenia prawa do sądu, a więc prawa którego ochronie służyć ma między innymi instytucja wyłączenia sędziego. Tym samym stwierdzić należy, że w sytuacji wpływu do sądu wojewódzkiego wniosku o wyłączenie sędziego wyznaczonego do rozpoznania sprawy, Sąd przed rozpoznaniem sprawy głównej, powinien złożony wniosek rozpoznać merytorycznie, stosownie do regulacji prawnych normujących instytucję wyłączenia sędziego, tj. zgodnie z przepisami art. 20, art. 21 i art. 22 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia w powyższym zakresie, bowiem przed wydaniem postanowienia kończącego de facto postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej nie rozstrzygnięto w sposób właściwy wniosku o wyłączenie sędziego. Za prawidłowe rozstrzygnięcie złożonego wniosku nie można bowiem uznać wydania postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w uzasadnieniu którego Sąd I instancji zawarł argumentację odnoszącą się do bezzasadności tego wniosku. W sprawie niniejszej, wbrew art. 22 § 2 p.p.s.a., nie zostało wydane żadne postanowienie w przedmiocie wniosku o wyłączenie sędziego. Brak jest rozstrzygnięcia o odmowie wyłączenia sędziego, a nadto brak złożenia wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy wniosek. Przepis art. 22 § 2 p.p.s.a. jasno zaś stanowi, iż postanowienie wydaje się w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczy. Postanowienie z dnia 19 listopada 2020 r. z pewnością nie jest postanowieniem, o którym mowa powyżej, zawierającym merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie wyłączenia sędziego, którego wydanie następuje ponadto po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, którego wniosek dotyczył. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza akt nie pozostawia wątpliwości, iż mimo zakazu płynącego z art. 20 § 3 p.p.s.a., sędzia WSA Tomasz Sałek wydał zaskarżone postanowienie z dnia 19 listopada 2020 r. o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego pomimo, że w aktach sprawy znajdował się nierozpoznany wniosek o jego wyłączenie. Okoliczność ta świadczy o pozbawieniu skarżącego możności obrony swoich praw, albowiem w sprawie orzekał sędzia, co do którego nie rozpoznano uprzednio wniosku o wyłączenie, a co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki wynikającej z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 193 p.p.s.a. jak też art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.