II SA/Po 866/20

Dnia 12 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Dnia [...] sierpnia 2020 r. Z. M. (lat 74 [w dniu składania wniosku], zwany dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na swoją żonę – L. M. (lat 70 [w dniu składania wniosku]). Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] wystawione przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. w dniu [...] czerwca 2015 r. L. M. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności, która istnieje od dnia [...] października 2013 r. Sam stopień ustalono na dzień [...] maja 2015 r. Wnioskodawca dołączył także decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] o waloryzacji jego emerytury z dnia [...] marca 2020 r. Miesięczne świadczenie emerytalne wynosi [...] zł. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną – L. M.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent powołał się na art. 17 ust. 1, 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r."). Wskazano, że odmowa przyznania świadczenia jest podyktowana faktem, że wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne. Zabezpieczenie materialne w postaci emerytury nie może stanowić przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia rodzinnego. W terminowo wniesionym odwołaniu Skarżący wniósł o przyznanie świadczenia emerytalnego pomniejszonego o emeryturę w kwocie różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą. Skarżący powołał także wyrok zakresowy TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest na tyle jasny, że nie ma potrzeby przeprowadzania wykładni (clara non sunt interpretanda). Okoliczność pobierania świadczenia emerytalnego jest przesłanką negatywną w zakresie przyznania świadczenia rodzinnego, o które wnioskuje Skarżący. Omawiany przepis jest dedykowany dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stąd rozwiązanie legislacyjne, które ma uniemożliwić pobieranie tego świadczenia przez osobę posiadającą świadczenie emerytalne. Zbieg albo ich rekompensata jest zatem niemożliwa. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu działając samodzielnie. Skarżący wskazał, że może zawiesić swoje świadczenie emerytalne i dzięki temu uzyskać wnioskowane świadczenie. Ponadto Skarżący nadal powołuje się na wyrok TK z 2014 r., który stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie jest u.ś.r. Natomiast powstały spór dotyka zagadnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pomimo ustalonego i pobieranego świadczenia emerytalnego przez Skarżącego. Dodatkowo, Skarżący kwestionuje zapadłe decyzje z uwagi na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Skarżącego, co do błędu, jaki popełnił Prezydent poprzez zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu, który nie mógł być podstawą do orzekania według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zostało skomentowane przez organ II instancji. Ta okoliczność nie ma charakteru kluczowego w niniejszej sprawie. Sąd zauważa konsekwentne powoływanie tego przepisu, pomimo jego niekonstytucyjności orzeczonej siedem lat temu (wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Tym samym należy wyjaśnić organom administracji publicznej, że jeżeli przepis prawa (niezależnie czy rangi ustawowej, czy podustawowej) został derogowany na mocy orzeczenia TK, albo stwierdzono jego niekonstytucyjność w zakresie wyznaczonym przedmiotem wniosku inicjującym postępowanie przed TK, to przepis ten nie może być podstawą do zastosowania w jakimkolwiek postępowaniu. Powołany wyrok TK ma charakter zakresowy, co oznacza, że pomimo zaniechania derogacji tj. pozostawienie go w obrocie prawnym, zastosowanie go w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność stanowi naruszenie prawa. Trybunał Konstytucyjny w drodze swojego orzeczenia przesądza o braku mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, w której uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Prezydent nie zauważył tej okoliczności, stąd jego decyzja nosi znamiona naruszenia prawa. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ jej rozstrzygnięcie odpowiada prawu, jednakże z innych względów, które z kolei zostały podniesione przez Kolegium. Ta okoliczność przesądza o braku konieczności uchylania decyzji organu I instancji wyłącznie celem "poprawienia" uzasadnienia. Zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, co wynika z następującej argumentacji. SKO w K. zasadnie powołało treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym". Dla wyjaśnienia zasadności zastosowania tego przepisu warto powrócić do uzasadnienia aksjologicznego tj. przedstawienia wartości, jakie leżały u podstaw uchwalenia u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazał na podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Wyróżnia się następujące elementy, które muszą wystąpić łącznie: zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi. Ustawodawca uznał zatem, że świadczenie, o które wnioskuje Skarżący może być przyznane, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zaniecha podjęcia pracy lub z niej rezygnuje. Powodem zaprzestania czy niepodjęcia pracy jest opieka nad osobą z niepełnosprawnością i powstały z tego tytułu uszczerbek w jego sytuacji majątkowej. Występuje tutaj nierozerwalny związek, który stanowi podstawę do przyznania tego świadczenia (ratio legis). Sytuacja Skarżącego jest odmienna niż w komentowanym przepisie. Skarżący jest osobą, która posiada ustalone prawo do emerytury i pobiera je, co wynika z dokumentacji złożonej przez niego w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżący opiekuje się swoją żoną, która legitymuje się orzeczeniem niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zatem jedna z przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest spełniona, czego nie można powiedzieć o drugiej. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 243/21, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 16/21, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Skarżący z uwagi na pobieraną emeryturę nie doznaje uszczerbku w postaci utraty dochodów związanych z koniecznością sprawowania opieki nad żoną z niepełnosprawnością (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 671/20, dostępny w CBOSA). W związku z pobieraną emeryturą jego sytuacja majątkowa jest o wiele stabilniejsza od osoby w wieku produkcyjnym, która zaprzestaje pracy dla opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem okresowym. Przysługuje tak długo, jak będą trwać przesłanki do jego przyznania. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem bezterminowym, a więc świadczeniem pewnym i rosnącym z uwagi na waloryzację. Należy w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie sądowym wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwracała uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17, dostępny w CBOSA) i zarazem akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków - których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela - że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Dla poparcia tego stanowiska należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego wskazując, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego - wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych" (zob. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Z tej też przyczyny nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenie rodzinne) i emerytury (świadczenie ubezpieczeniowe) – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy na różnych podstawach prawnych. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej "u.e.r.F.U.S."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.F.U.S.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się Skarżący, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.ś.r. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, "Samorząd Terytorialny" 7-8/2020, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący w dniu złożenia wniosku do organu I instancji miał ustalone prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Ta przesłanka w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powodów przedstawionych wyżej, zawieszenie prawa do emerytury i zaniechanie pobierania tego świadczenia nie stanowi przesłanki o utracie dochodów, co miałoby skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Do tego zbieg, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje jedynie zbieg świadczeń rodzinnych. Przypomnienia wymaga, że emerytura jest świadczeniem nie rodzinnym, a ubezpieczeniowym. Na marginesie Sąd zwraca uwagę Kolegium, że stosowanie zasady clara non sunt interpretanda jest rozwiązaniem, które nie oddaje celu stosowanej regulacji prawnej. W orzecznictwie dominuje przekonanie, o konieczności zweryfikowania efektów wykładni językowej dyrektywami wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA oraz M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Żaden podmiot stosujący prawo nie może poprzestać na literalnym brzmieniu przepisu, gdyż to może stanowić zaprzeczenie celu, jaki przyświecał ustawodawcy. Dlatego należy prowadzić proces wykładni prawa tak długo, dopóki nie zostanie zrekonstruowana jasna norma prawna (interpretatio cessat in claris). Jedynie, gdy cel przepisu wypaczałby jego treść, należy poprzestać na efektach zastosowania reguł wykładni językowej (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna" 42/3/2005). Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Nie znaleziono żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.