II SA/Ke 611/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk - Stępniak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") - po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez K.K. i W.K. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") z dnia [...] wstrzymujące W. G. użytkowanie budynku wiaty na maszyny rolnicze w części dotyczącej wydzielonego pomieszczenia z przeznaczeniem na przechowalnię warzyw zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] oraz nakładające na W. G. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2021 r. w PINB wyszczególnionych w rozstrzygnięciu dokumentów. Uzasadniając podjęte postanowienie organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu PINB z dnia [...] wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zawarto nieprawidłowe pouczenie, iż na postanowienie to przysługuje zażalenie. WINB wyjaśnił zaś, że na postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, zażalenie nie przysługuje, ponieważ stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższa reguła znajduje również zastosowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. W odniesieniu do postanowień wydawanych na podstawie przepisów Prawo budowlane obowiązuje więc zasada, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy wprost tak stanowią przepisy tej ustawy. W przypadku zastosowania przez organ nadzoru budowanego trybu z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, brak jest regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia środkiem zaskarżenia jakim jest zażalenie. Nadto WINB wskazał, że z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 27 kwietnia 2021 r. dla działki nr ewid. 312 wynika, że jej właścicielem jest jedynie W. K., zatem K.K. nie może zostać uznana za stronę w sprawie dotyczącej zabudowań na działce sąsiedniej. W konsekwencji braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej dopuszczalności zażalenia, organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpoznać zażalenia, zaś obligowany jest do wydania postanowienia o jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Pismem z dnia 16 maja 2021 r. (które wpłynęło do organu 18 czerwca 2021 r.) K. K. i W. K. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu odwoławczego, podnosząc wobec tego rozstrzygnięcia zarzuty odnoszące się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dotyczącej sposobu użytkowania budynku wiaty na maszyny rolnicze, usytuowanego w pobliżu granicy z działką skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę WINB wyjaśnił, że, jakkolwiek w treści pisma (skargi) skarżący nie wskazali wprost postanowienia tego organu z dnia 21 maja 2021 r., to podnoszone są w nim kwestie m. in. zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego w pobliżu granicy z działką skarżących. Pismo to zostało nadto wniesione w terminie otwartym do złożenia skargi do WSA w Kielcach na ww. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z dnia 15 marca 2021 r. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko będące podstawą wydania zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga K.K. i W.K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Art. 134 k.p.a. nakłada tym samym na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może natomiast wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381) W analizowanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. K. i W.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wstrzymujące W. G. użytkowanie budynku wiaty na maszyny rolnicze, w części dotyczącej wydzielonego pomieszczenia z przeznaczeniem na przechowalnię warzyw, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] oraz nakładające na W. G. obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych dokumentów. Podstawę prawną wydania postanowienia przez organ I instancji stanowił art. 71 a ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (punkt 1); nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (punkt 2). Zdaniem Sądu trafnie organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewidział bowiem wniesienia środka odwoławczego (zażalenia) na tego rodzaju postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na postanowienie służy zażalenie jedynie wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Powyższa reguła znajduje również zastosowanie na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Ponieważ przepis art. 71a ust 1 Prawa budowlanego – w przeciwieństwie do art. 48 ust 4, art. 49 ust 1b, art. 50 ust 5, czy art. 71 a ust 2 tej ustawy, nie stanowi o prawie wniesienia zażalenia, kwestionowanie jego prawidłowości możliwe jest dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji organu I instancji, kończącej postępowanie zgodnie z art. 142 k.p.a. Wówczas też ocenie podlegać winien cały tok postępowania i prawidłowość wdrożenia trybu z art. 71a Prawa budowlanego. Nie oznacza to pozbawienia strony ochrony prawnej. Od wydanej w sprawie decyzji organu I instancji przysługiwać będzie odwołanie, zaś decyzja ostateczna podlega kontroli sądowej po wniesieniu skargi przez uprawniony podmiot. Stąd też na tym etapie postępowania brak podstaw do objęcia kontrolą sądową postanowienia organu I instancji. Na postanowienie to nie przysługuje bowiem zażalenie. Tym samym wniesione przez K.K. i W. K.zażalenie na powyższe postanowienie należało ocenić jako niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zauważenia przy tym wymaga, że w treści postanowienia PINB z dnia [...]r. zawarto pouczenie o prawie złożenia przez stronę zażalenia. Jednakże błędne pouczenie strony co do prawa do wniesienia zażalenia nie stworzyło prawa do zaskarżenia wydanego przez ten organ postanowienia. Prawo takie musi wynikać bowiem wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Samo pouczenie nie może kreować dla strony postępowania nowych (tj. nieznanych ustawie) uprawnień, a w związku z tym, nie stwarza dla skarżących prawa do złożenia zażalenia (zob. np. wyroki: NSA z 11 czerwca 2019 r. II OSK 1914/17, WSA w Białymstoku z 16 marca 2021 r. II SA/Bk 132/21). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.