II OSK 2845/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 631/21 w sprawie ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy Tokarnia z dnia 31 grudnia 2019 r. nr XIV/93/2019 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 631/21 odrzucił skargę T. K. (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy Tokarnia z dnia 31 grudnia 2019 r., nr XIV/93/2019 w sprawie uchwalenia zmiany punktowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tokarnia - Obszar A, a także orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Motywując rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący podjął próbę zaskarżenia wyżej wskazanej uchwały w zakresie jej § 1 i § 2 pkt 2, zmieniającym przeznaczenie działki nr [...] z oznaczenia 200KPJ (ogólnodostępne ciągi pieszo - jezdne) na 262MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i 230ZN (tereny zieleni nieurządzonej). Mając na względzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.) Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został uchwałą naruszony w taki sposób, który dawałby mu legitymację do wniesienia skargi w zakresie zmiany przeznaczenia działki nr [...]. Jak wskazał, skarżący poruszył liczne wątki, dotyczące między innymi toczących się przed Sądem Rejonowym w Myślenicach postępowań cywilnych (na okoliczność kształtu, powierzchni i funkcji działki nr [...]), rzekomo bezprawnego przyłączenia części działki nr [...] (powstałej z parcel gruntowych nr [...],[...]) przylegającej do innych działek, co ma być przedmiotem toczącej się w WSA w Krakowie sprawy pod sygn. akt III SA/Kr 375/21, braku podstaw do uznania działek należących do skarżącego za szlak drogowy. W ocenie Sądu żadna ze wskazanych okoliczności nie daje podstaw do przypisania skarżącemu, jako właścicielowi działek nr [...], [...], [...], [...], interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego w zakresie, w jakim zmienia przeznaczenie działki nr [...]. Nie budziło wątpliwości Sądu, że działka nr [...] nie przylega do działki nr [...]. Z kolei kwestie dotyczące granic między działkami nr [...] i [...] również nie dotyczą interesu prawnego skarżącego w zakresie skarżonego planu miejscowego. Odnosząc się z kolei do twierdzenia, że część działki nr [...], której przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało zmienione zaskarżoną uchwałą, skarżący wykorzystuje jako drogę dojazdową do pól, Sąd uznał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na takie korzystanie z działki nr [...]. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że po wejściu w życie zaskarżonej uchwały dojazd skarżącego do pól zostanie w jakikolwiek sposób utrudniony bądź uniemożliwiony. Sąd podkreślił, że w tym zakresie można jedynie dopatrywać się interesu faktycznego po stronie skarżącego, a ustawa wymaga by skarżący legitymował się naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę. Skargę kasacyjną od wyżej opisanego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, pomimo że podlegała rozpoznaniu. Następnie zarzucił naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 8 i 13, art. 11 pkt 10, art. 20 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi. Na okoliczność przysługującego skarżącemu prawa własności działek nr [...], [...] [...], [...], a tym samym istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z ksiąg wieczystych nr [...] i [...]. Podkreślił, że interes prawny we wniesieniu skargi skarżący posiada także z uwagi na fakt, że część działki nr [...], której przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało zmienione zaskarżoną uchwałą, wykorzystuje jako drogę dojazdową do pól. Władanie zależne działką nr [...] przez skarżącego i osoby jego prawa reprezentujące, a odpowiadające w istocie ograniczonemu prawu rzeczowemu służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu także pozwala na przypisanie interesu prawnego w domaganiu się uchylenia uchwały zmieniającej plan miejscowy w zakresie zmiany przeznaczenia tej działki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Tokarnia wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i nieobciążanie Gminy kosztami postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący jako przedmiot skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oznaczył uchwałę nr XIV/93/2019 Rady Gminy Tokarnia z dnia 31 stycznia 2020 r. Należy zauważyć, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 24 stycznia 2020 r. pod pozycją 804 opublikowana została uchwała nr XIV/93/2019 Rady Gminy Tokarnia z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany punktowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tokarnia - Obszar A. Jednakże obwieszczeniem Wojewody Małopolskiego z dnia 10 września 2020 r. sprostowano błąd w tej uchwale polegający na tym, że "data podjęcia uchwały zamiast 31 stycznia 2020 r. winna być 31 grudnia 2019 r." Obwieszczenie opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 września 2020 r. pod pozycją 5659. Organ, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, przekazując sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wskazał już prawidłową datę wydania zaskarżonej uchwały, a pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2021 r. także sprecyzował, że zaskarża uchwałę podjętą w dniu 31 grudnia 2019 r., co słusznie Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę. Kontrolę instancyjną wyznaczoną granicami skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od uwagi, że prawo do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.; dalej zwanej ustawą) przysługuje podmiotowi, który nie tylko powoła się na istnienie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, ale wykaże, że doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe jest, że skarżący nie kwestionuje zapisów zaskarżonej uchwały odnoszących się do nieruchomości, do których ma tytuł prawnorzeczowy, ale kwestionuje ustalenia odnoszące się do sposobu zagospodarowania innego terenu objętego postanowieniami planu, a więc działki nr [...]. Skarżący może jednak kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego, indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem zaskarżona uchwała nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącego, a planistyczna zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Przeznaczenie działki nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zieleni nieurządzonej nie powoduje zmian w zakresie uprawnień skarżącego wynikających z tytułu własności do działek nr [...], [...], [...], [...] i nie narusza istoty jego prawa własności. Nie wkracza również w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do sąsiednich nieruchomości, a zatem może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy. Fakt, że skarżący wykorzystuje działkę nr [...] jako drogę dojazdową do pól, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, świadczy jedynie o wystąpieniu po jego stronie interesu faktycznego. W postępowaniu ze skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zaś rozstrzygać sporów w zakresie korzystania z określonego terenu. Tym samym, skoro postępowanie sądowe wykazało, że zakwestionowane unormowania planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego, zasadnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w zakresie § 1 i § 2 pkt 2 zmieniającym przeznaczenie działki nr [...]. Istniały więc powody do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z tych względów chybione okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu i art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 1 P.p.s.a. .