II OSK 2792/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 334/20 o odrzuceniu skargi U. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Op 334/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę U. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic O. i K. w O. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Nie wykazała bowiem, że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny. Sąd wskazał, że skarżąca jest właścicielem działki gruntu nr [...] objętej ustaleniami kwestionowanego planu. Działka skarżącej, zabudowana budynkiem mieszkalnym, znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2MN. Sąd podkreślił, że skarżąca nie wskazała na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości, które wynikałyby z przewidzianego w planie innego przeznaczenia sąsiednich terenów oznaczonych symbolami: 1MW, 3ZP i 1KDD. Zdaniem Sądu ze względu na wielkość i ukształtowanie, a także oddzielenie nieruchomości skarżącej od terenu planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW) terenem zieleni (3ZP), realizacja dotychczasowego przeznaczenia mieszkalnego działki nr [...], bądź dalsze jej zagospodarowanie zgodnie z funkcją, nie powinny napotkać na niedopuszczalne ograniczenia. Takie ograniczenia nie zostały przez skarżącą dowiedzione. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła U. K., zaskarżając je w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 oraz art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności skarżącej, podczas gdy uchwała ta bezpośrednio koliduje z przyznanym skarżącej konstytucyjnie prawem własności i jego istotą; b) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały, podczas gdy naruszenie to zostało przez skarżącą w toku procesu, w oparciu o przepisy dotyczące ochrony i istoty prawa własności należycie wykazane i dostatecznie uzasadnione, co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem skargi; c) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu interes prawny skarżącej nie podlega gwarantowanej ustawą ochronie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarga na przedmiotową uchwałę podlegała odrzuceniu wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w sytuacji, gdy w planie nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością skarżącej przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną, funkcja taka wpłynie negatywnie na dotychczas wykonywany zakres prawa własności skarżącej. Immisje spowodowane zwiększonym natężeniem ruchu i gęstością zaludnienia w obszarze sąsiadującym z działką skarżącej będą miały wpływ na jej prawo własności. Ponadto w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy dotychczasowe funkcje spornego obszaru wskazywały jednoznacznie na zabudowę jednorodzinną i usługową, zmiana tych funkcji nie będzie zgodna z koniecznością utrzymania jednolitej i spójnej architektonicznie całości. Wskazano również, że Sąd pierwszej instancji pominął kwestię przebiegu dróg na spornym obszarze. Droga wewnętrzna oznaczona jako 1KDW – w pewnym stopniu – wraz z drogą dojazdową 1KDD – w zasadniczym stopniu – mają służyć obsłudze komunikacyjnej terenu 1MW, mającego stanowić obszar zabudowy wielorodzinnej, a więc o stosunkowo wysokim współczynniku zaludnienia. Skarżąca podkreśliła, że budowa obiektów spełniających tę funkcję spowoduje co najmniej kilkukrotne zintensyfikowanie się ruchu pojazdów na spornym obszarze. Należąca do skarżącej nieruchomość znajdzie się zaś w bezpośredniej bliskości obu wytyczonych dróg oraz będzie skomunikowana z resztą infrastruktury drogowej za pośrednictwem tych dróg. Skarżąca wskazała, że droga 1KDD wraz z drogą 2KDD będzie tworzyć skrzyżowanie, którego odstęp od sąsiedniego skrzyżowania dróg 2KDZ z drogą 2KDD jest niezgodny z normami rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i naruszać będzie bezpieczeństwo uczestników ruchu, w tym skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie są one usprawiedliwione. Zmierzają do wykazania, że skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie skarżąca uprawnienie do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy połączyła z naruszeniem jej prawa własności, tj. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sporne, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej (działka ew. nr [...]) zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującej się na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym, w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w przewidzianym w planie sposobie zagospodarowania terenów sąsiadujących z jej nieruchomości w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (1MW) oraz drogi publicznej – ulicy dojazdowej (1KDD). Dodać należy, że skarżąca w skardze, w skardze kasacyjnej ani w innych pismach procesowych nie sprecyzowała, jakie konkretne niekorzystne oddziaływania ma na myśli. Powołała się jedynie w sposób bardzo ogólny na immisje związane ze zwiększoną gęstością zaludnienia czy zaplanowanie drogi 1KDD w sposób, który zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę trafnie Sąd pierwszej instancji uznał taką argumentację za niewystarczającą i prawidłowo przyjął, że skarżąca nie wykazała, iż kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny. Nie wskazała na bezpośrednie, obiektywne i realne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości, które wynikają z ustaleń panu dotyczących zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że działka należąca do skarżącej nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenów 1MW. Jest od nich oddzielona kolejną działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (2MN), drogą oraz terenem zieleni urządzonej (3ZP) – por. mapa – "Rozwiązanie koncepcyjne układu komunikacyjnego w rejonie skrzyżowania dróg [...]" stanowiąca załącznik do odpowiedzi na skargę, k. 28 oraz pismo organu z dnia 2 sierpnia 2021 r., k. 241-242. Teren zieleni urządzonej został ujęty w planie właśnie w celu zapewnienia ochrony terenów sąsiednich (w szczególności ochrona ta obejmuje teren 2MN, na którym położona jest działka skarżącej) przed potencjalnymi uciążliwościami związanymi z realizacją postanowień planu. Ponadto zaplanowana zabudowa wielorodzinna od strony nieruchomości skarżącej maksymalnie może mieć jedynie 3 kondygnacje naziemne (12 m) - por. § 5 ust. 1 pkt 4 lit. c uchwały. Nie sposób zatem uznać, że działka skarżącej leży na obszarze narażonym na niekorzystne oddziaływanie, którego źródłem byłaby planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (jak hałas czy zacienienie). Nieruchomość skarżącej nie leży również w bezpośrednim sąsiedztwie drogi 1KDD, jest od niej oddzielona inną działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (2MN), inną drogą (wewnętrzną, 1KDW), terenem zieleni urządzonej (3ZP) oraz terenem 1MW. Nie można wobec tego uznać, że natężenie ruchu na tej drodze będzie zakłócać korzystanie z nieruchomości skarżącej. Odnosząc się do argumentów dotyczących przebiegu dróg na przedmiotowym obszarze planu, wskazać należy, że teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ma zapewnioną w planie niezależną obsługę komunikacyjną za pomocą drogi 1KDD (a następnie ulicy zbiorczej). Nie jest ona powiązana bezpośrednio z nieruchomością skarżącej. Działka nr [...] nie jest obsługiwana z drogi 1KDD, ale z drogi 1KDW (wewnętrznej) i 2KDD. Natężenie ruchu na drodze 1KDD nie będzie zatem miało bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącej. Nie znajduje przy tym odzwierciedlenia na rysunku planu twierdzenie skarżącej, że droga 1KDW ma służyć "w pewnym stopniu" obsłudze komunikacyjnej terenu 1MW. Natomiast argumenty dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, mogą świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego. Jak bowiem wskazał autor skargi kasacyjnej, nie wywodzą się z przysługującego skarżącej prawa własności, ale opierają się na tym, że skarżąca jest uczestnikiem ruchu drogowego. Powołane w skardze kasacyjnej, na poparcie przedstawionej argumentacji, orzecznictwo nie może znaleźć przełożenia na grunt niniejszej sprawy. Przywołane wyroku dotyczą bowiem zupełnie odmiennych stanów faktycznych (wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12 – terenów sąsiadujących z planowaną elektrownią wiatrową, wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1213/16 – terenów sąsiadujących z terenem przeznaczonym pod zabudowę przemysłową (produkcyjną), magazyny i usługi, wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r II OSK 1423/17 – terenów bezpośrednio sąsiadujących z zabudową wielorodzinną, nieoddzielonych – tak jak w przedmiotowej sprawie - innymi terenami). W tym stanie rzeczy nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 oraz art. 144 kodeksu cywilnego, art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. W konsekwencji powyższego nie jest też usprawiedliwiony zarzut art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie